Ludzie, z którymi masz reformować państwo, mają zwykle dobre intencje. Niektórzy jednak po prostu chcą cię nabrać. Trzeba być czujnym
Z Remigijusem Šimašiusem rozmawia Sebastian Stodolak
Co było pańską największą porażką jako ministra sprawiedliwości?
ikona lupy />
Remigijus Šimašius, litewski prawnik i polityk, w latach 2008–2012 minister sprawiedliwości, a w latach 2015–2023 burmistrz Wilna / Materiały prasowe / Fot. Materiały prasowe

To, że w ogóle zgodziłem się objąć to stanowisko w 2008 r.

Jak to?

Nie startowałem wówczas w wyborach, nie miałem więc takiej demokratycznej legitymacji do rządzenia. Po prostu dostałem telefon z propozycją współtworzenia nowego rządu. Pierwszą reakcją było: „Nie ma mowy”.

Ale się pan zgodził.

W końcu tak. Byłem wtedy prezesem Lithuanian Free Market Institute i w jakimś sensie zawodowo parałem się mówieniem politykom, co mają robić, więc miganie się od tego, by słowa w końcu przekuć w czyny, byłoby niekonsekwentne. Niestety nie miałem planu, musiałem go sformułować naprędce, więc popełniłem kilka błędów. Największym była swego rodzaju naiwność wynikająca z braku doświadczenia.

Jak się ona objawiała?

Na przykład kiedy przyszli do mnie ludzie, oferując łapówkę w zamian za zwolnienie szefa systemu penitencjarnego, uznałem z automatu, że skoro źli ludzie, ci łapówkarze, chcą się go pozbyć, to on musi być świetnym dyrektorem. Czas pokazał, że się myliłem. To była po prostu walka między dwoma klanami.

Co pan zrobił z tymi łapówkarzami?

Zgłosiłem próbę przekupstwa organom śledczym. Ci ludzie nie zostali jednak skazani, bo nie miałem wystarczających dowodów. Tymczasem właśnie więziennictwo wymagało bardzo głębokiej reformy. Byliśmy w czołówce Unii Europejskiej, jeśli chodzi o liczbę więźniów w przeliczeniu na liczbę mieszkańców. Resocjalizacja nie działała, osadzeni uczyli się w celach sposobów na kolejne przestępstwa... Katastrofa. Liczba więźniów do dzisiaj spadła o ponad 60 proc. Żeby tak się stało, oprócz wprowadzenia odpowiednich zmian w prawie, musiałem zwolnić 90 proc. dyrektorów zakładów karnych. Zracjonalizowaliśmy system kar w taki sposób, by wyeliminować sytuacje, w których kara więzienia była tą domyślną. Wprowadziliśmy np. dozór elektroniczny. Udało się także zredukować liczbę aresztantów.

Tymczasowe aresztowania są nadużywane także w Polsce.

Bo to łatwe dla prokuratora i sędziego. Wsadzasz za kraty i możesz sobie pracować w swoim niespiesznym tempie. Wynika to ze źle pojętej pragmatyki, a niekoniecznie z chęci łamania praw człowieka. Głównym celem śledczych nie jest ochrona praw człowieka, tylko łapanie przestępców. Nie sądzę, by ten proceder udało się komukolwiek ukrócić całkowicie, ale można go silnie ograniczać, wprowadzając odpowiednie środki kontrolne. Tu także przydaje się dozór elektroniczny. W rezultacie dzisiaj na Litwie zdarza się, że nawet podejrzani o morderstwo nie trafiają do celi przed skazaniem.

Wie pan, że w polskim wymiarze sprawiedliwości funkcjonują teraz instytucje, które się wzajemnie nie uznają?

Tak. Obserwuję sytuację. I smuci mnie to. Wydaje mi się, że po obu stronach sporu są dobrzy ludzie, którzy z jakichś przyczyn nie mogą się ze sobą dogadać. Nie wszyscy są dobrzy, rzecz jasna. Za moich czasów ministerialnych nie mieliśmy na Litwie aż tak fundamentalnych problemów. Przeciwnie, naszym problemem bywa podejście skrajnie legalistyczne, co oznacza spotęgowaną biurokrację. Musi pan wiedzieć, że reformowanie wymiaru sprawiedliwości nie jest łatwe także ze względu na potężny opór pracujących w nim grup. One zawsze bronią status quo albo – inaczej – chcą zmian, ale najlepiej, by te zmiany nie dotyczyły ich samych.

I jak ten opór pokonać?

Buldożerem. Bądźmy szczerzy, czasami jest potrzebna po prostu brutalna siła. Jako minister masz pewną władzę i czasami musisz z niej asertywnie korzystać.

„Panie i panowie, teraz ja tu rządzę i macie mnie słuchać”?

Tak. Wiem, że takie stawianie sprawy nie jest zbyt modne, dlatego nie zalecam korzystania z tego za każdym razem, gdy chcemy coś zmienić. W praktyce to jest konieczne w 10 proc. przypadków. Samo zbudowanie świadomości, że reformatorowi zdarza się używać autorytetu popartego możliwością wyciągnięcia konsekwencji służbowych, jest już krokiem naprzód. Taki buldożer trzeba mieć po prostu na podorędziu.

A w pozostałych 90 proc. przypadków?

Oczywiście rozmowa. Reformator musi wiedzieć, że ludzie, z którymi pracuje, mają zwykle dobre intencje. Oni naprawdę chcą móc opowiadać rodzinie, że robią w pracy wartościowe dla całego społeczeństwa rzeczy. Tę potrzebę należy umiejętnie wykorzystać. Ja sam nie od razu to zrozumiałem. Rozumowałem bardzo formalistycznie. „Trzeba usunąć 10 proc. regulacji”! – mówiłem i nakazywałem wykonanie zadania. W praktyce okazało się, że takie podejście jest nieskuteczne. Na przeszkodzie stał nie tylko lobbing, lecz także wspomniany opór aparatu biurokratycznego. Można go pokonać, szukając z pracownikami porozumienia na podstawie celu, co do którego wszyscy się zgodzą. Wiele więc zależy od tego, jaką narracją się posługujemy, próbując reformować państwo. Ważne jest też jednak, by zachować rozsądek i nie być naiwnym. Czasami niektórzy po prostu chcą cię nabrać. Trzeba być czujnym.

Pana też chciano nabrać?

Oczywiście! Było tak przy okazji próby usprawnienia działania sądów w drodze wprowadzenia systemu protokołów audio z posiedzeń sądowych. Twierdzono, że to będzie bardzo skomplikowane zadanie, którego koszty sięgną 70 mln euro, co wówczas – w środku kryzysu finansowego – było dla Litwy olbrzymią kwotą. Mimo to przeforsowałem tę koncepcję. W praktyce jej wdrożenie kosztowało 350 tys. euro. Dzisiaj posiedzenia sądu w salach do 50 mkw., czyli w większości sal rozpraw, rejestruje skonstruowane specjalnie do tego urządzenie nagrywające. To nie tylko usprawniło system, lecz także wprowadziło większą przejrzystość i w rezultacie większe zaufanie do niego. Sporo jest jednak na Litwie rzeczy do naprawy. Wciąż istnieją absurdalne obowiązki, jak choćby wymóg zgody sądu na sprzedaż mieszkania, jeśli ma się nieletnie dzieci – rzekomo dla ich ochrony. W praktyce to po prostu zbędna biurokracja.

Nie wszystkie procedury można wyeliminować całkowicie, ale niektóre można by uprościć dzięki cyfryzacji. Sądy są jednak wobec niej wyjątkowo oporne. Dlaczego?

To kwestia przyzwyczajenia. Cyfryzacja jest prosta z technicznego punktu widzenia, ale pracownicy wymiaru sprawiedliwości sądzą, że analogowe sposoby załatwiania spraw są w jakiś sposób pożądane. Ma pan jednak rację, że ten opór trzeba przełamywać. Kluczowe jest sprawne egzekwowanie regulacji dzięki nowym technologiom. Na przykład w Polsce minęły czasy, gdy firmę musiałeś rejestrować w urzędzie. Dzisiaj jest to proste i szybkie działanie realizowane w sieci. Czy ktoś na tej zmianie ucierpiał? Nie sądzę.

Wspominał pan kiedyś, że pomagał innym ministrom w przeprowadzaniu reform. W Polsce bolączką wszystkich rządów była od zawsze silosowość. Resorty działają równolegle, bez realnych konsultacji i koordynacji. Trudno przeprowadzać spójne działania systemowe.

Uważam, że obecnie chorujemy na specjalizację. Oczekuje się od ludzi, że będą ekspertami w bardzo wąskich dziedzinach – tak wąskich, że czasami wręcz nieistniejących. Skutkuje to tym, że nikt nie ogarnia całości, a przecież te obszary specjalizacji wpływają na siebie. Gdy zanika ta świadomość, mechanizm się zaciera. W rezultacie zmiany są tylko na papierze. Gdy chce się deregulować gospodarkę, nie można tego robić wyłącznie z poziomu jednego ministerstwa, a na pewno nie ministerstwa sprawiedliwości. Po prostu musiałem się angażować w prace innych resortów i wprowadzać mechanizmy koordynacyjne dzięki rozmaitym standardom i praktykom, tak by działanie jednej jednostki nie znosiło efektów działania drugiej – i odwrotnie.

Może pan wskazać jakieś konkretne rezultaty pańskiej deregulacji?

Na przykład zracjonalizowałem egzekucję norm dotyczących bezpieczeństwa żywności. Inspektorzy biegali po małych i średnich firmach i rokrocznie wynik był taki sam: dość znaczny poziom nadużyć. Dotyczyło to np. restauracji, w których przekładało się na zatrucia. Gdy pytałem inspektorów, jak mają zamiar temu zapobiec w kolejnych latach, odpowiadali, że... będą przeprowadzać kontrole. Czyli będą robić to samo, licząc na inny rezultat.

Definicja szaleństwa.

Właśnie. Uznaliśmy, że należy przekierować uwagę inspektorów litewskiego sanepidu na rzeczy istotne. Wyliczono np., na przykładzie Wielkiej Brytanii, że do aż 90 proc. zatruć w restauracjach dochodzi dlatego, że używa się tego samego noża do surowego mięsa i świeżych warzyw. Słowem, lepiej, by inspektorzy koncentrowali się na tej kwestii niż np. na tym, że są jakieś okruszki na podłodze. Dzięki tej zmianie w ciągu dwóch lat liczba zatruć spadła trzykrotnie, a wydanych mandatów – o 30 proc. Zwiększyliśmy skuteczność regulacji i jednocześnie zmniejszyliśmy jej ciężar dla biznesu. Dodatkowo wdrożyliśmy zasadę prawa do błędu, która polega na tym, że służby kontrolne unikają karania biznesów w pierwszym roku ich działalności za drobne uchybienia.

W Polsce taka zasada też istnieje.

Tyle że na Litwie służby przyjmują przez ten pierwszy rok rolę konsultantów biznesowych, wskazując przedsiębiorcom, jak w najprostszy i najbardziej efektywny sposób spełniać rozmaite wymogi. To podejście wzięło się po trosze z nauk pedagogicznych, które wskazują, że nie wystarczy ludziom wskazać, że się mylą. Trzeba im pokazać, jak unikać błędów. Jest to prawdziwe w stosunku zarówno do uczniów, jak i do biznesmenów.

Mówi pan dużo o efektywności regulacyjnej. Czy w czasie, gdy państwa UE muszą implementować kolejne przepisy, to pojęcie nie traci sensu?

Jest to zastanawiające. Z jednej strony Komisja Europejska wydaje się świadoma problemu i w oficjalnych dokumentach wymienia deregulację na pierwszym miejscu, a z drugiej konkretne działania powodują paradoksy. Żeby redukować biurokrację, wymaga się dodatkowej biurokracji. Komisarze bowiem mają obowiązek składać właściwej komisji parlamentu sprawozdania dotyczące tego, w jaki sposób z roku na rok zmniejszają obciążenia administracyjne. Owszem, ten rodzaj raportowania przypomni im o zadaniu zmniejszenia obciążeń regulacyjnych, ale są potrzebne bardziej nowatorskie działania, żeby ten cel faktycznie osiągnąć.

Na szczęście istnieje jeszcze przestrzeń na uwalnianie gospodarek bez zgody Brukseli. Przykładami są Litwa, Łotwa czy Estonia. W rankingu Instytutu Frasera Polska jest na 70. miejscu, a Litwa na 34. Wasze PKB per capita też jest wyższe niż nasze. Może Polska jest krajem zbyt dużym, by go radykalnie reformować?

To prawda, że małe państwa bywają bardziej sterowne, ale przecież istnieją też duże kraje o wysokiej pozycji w indeksach wolności gospodarczej. Wydaje mi się, że w przypadku dużych organizmów konieczne są po prostu konsekwentna decentralizacja i cedowanie decyzyjności na samorządy. Niestety Polsce zdarza się często wracać do centralistycznych praktyk. Będąc burmistrzem Wilna, nieraz rozmawiałem z włodarzami polskich miast i zaskakiwało mnie to, w jak wielu kwestiach mają oni skrępowane ręce.

Niestety, choć mają pewną decyzyjność, nie zawsze wykorzystują ją po to, by ułatwiać działalność przedsiębiorcom i zwiększać zakres wolności. Na przykład władze Warszawy rozważają wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w sklepach w godz. 23–6.

W Wilnie obowiązuje taki zakaz, ale ma on charakter ogólnokrajowy i został narzucony przez rząd. Nie miałem wyboru.

A gdyby pan go miał?

Nadużywanie alkoholu było poważnym problemem na Litwie 20–25 lat temu, dziś jest lepiej, o czym świadczą statystyki spożycia. Co więcej, problem zaczął się zmniejszać, zanim wprowadzono obostrzenia. Fakt, że po ich wprowadzeniu słabnie nadal, nie jest sam z siebie dowodem na ich skuteczność, bo korelacja nie oznacza przyczynowości. Zatem nie, nie wprowadziłbym tego zakazu. Zwłaszcza że może on mieć mnóstwo niezamierzonych konsekwencji. Jeśli ktoś pije nałogowo i ma skłonność do agresji, to zakaz zamknie go z butelką i rodziną w domu. Zamiast pić z kolegami w parku, będzie się upijał w otoczeniu dzieci. To może prowadzić do tragedii. Do najcięższych przestępstw dochodzi zwykle w domach, a nie na ulicy. Prawdziwe przyczyny nadużywania alkoholu należy zwalczać inaczej niż zakazami. Są one związane ze stylem życia, kulturą, problemami psychicznymi. Te kwestie należy uwzględnić.

Innymi obszarami, który miasta dość silnie regulują, są polityki transportowa i mieszkaniowa. Tutaj też często wychodzi się z założenia, że urbanista potrafi odgórnie zaprojektować najlepsze możliwe rozwiązania dla mieszkańców, a ich indywidualne preferencje mają pomniejsze znaczenie.

Robiłem doktorat z tzw. regulacji prywatnych, czyli tych, które powstają oddolnie, bez udziału państwa. Wiele praktyk społecznych ma taki charakter. Społeczeństwo musi być oparte na jasnych zasadach, ale nigdzie nie jest powiedziane, że wszystkie te zasady mają mieć sztywną formułę prawną. Trudno, by takiej formuły nie miały przepisy przeciwpożarowe, ale już np. normy doświetlenia mieszkań światłem słonecznym bywają zbyt sztywne dla niektórych typów zabudowy. Problem ze zbyt szczegółowymi, odgórnie narzuconymi regulacjami polega nie tylko na tym, że zabijają one inicjatywę i nieefektywnie przemieszczają zasoby. Takie regulacje osłabiają także naturalne lub oddolne zasady pokojowego i skutecznego współistnienia. A wracając do pytania, dlaczego łatwiej deregulować Litwę niż Polskę, uważam, że może to wynikać także z tego, iż rynek wewnętrzny Polski może zaspokajać więcej potrzeb obywateli niż rynek wewnętrzny Litwy. My po prostu musimy być nieskomplikowani i otwarci, jeśli chodzi o prawo gospodarcze.

W dużej gospodarce łatwiej o przekonanie, że samowystarczalność jest możliwa?

W jakimś sensie tak. „Nasz kraj jest taki duży, mamy tylu mieszkańców, zróbmy to sami!”. Tak mogą pewnie rozumować niektórzy Polacy, a już na pewno republikanie od Trumpa, którzy wszystkich dokoła straszą cłami. Natomiast jeśli chcesz, by twoje litewskie przedsiębiorstwo było co najmniej średnie, to po prostu musisz planować ekspansję międzynarodową. Rynek wewnętrzny ci nie wystarczy. Oczekujesz otwartości innych państw i tę otwartość musisz zaoferować w zamian. Jednocześnie w małym państwie łatwiej zasygnalizować decydentom potrzeby biznesu niż w dużym. Przed gabinetami litewskich ministrów ustawiają się 10 razy krótsze kolejki niż przed gabinetami ministrów polskich. Do tych drugich trudniej dotrzeć, by nie wspomnieć już o przekonaniu ich do czegokolwiek. Małe organizmy państwowe wprowadzają w UE różnorodność regulacyjną, a przypominam, że Europa była najdynamiczniej rozwijającym się kontynentem właśnie wtedy, gdy była podzielona na wiele państw. W skrócie: przed zjednoczeniem Niemiec w XIX w. Różnorodność regulacyjna to większa konkurencja i przestrzeń do uczenia się od siebie nawzajem.

A więc na Litwie trudno szukać protekcjonistów nawołujących do samowystarczalności?

Jest ich niewielu. Mamy świadomość, że zależymy w dużej mierze od relacji z innymi.

Pańskie wysiłki deregulacyjne jako ministra sprawiedliwości obejmowały także... polskie nazwiska.

Tak, choć relacje z polską mniejszością miałem ambiwalentne, to zawsze uważałem, że Polacy powinni mieć prawo zapisywać swoje nazwiska w dokumentach w oryginalnym brzmieniu. Próbowałem to umożliwić, ale poniosłem porażkę. Na szczęście trzy lata temu w końcu wprowadzono taką możliwość. Do dzisiaj skorzystało z niej kilkaset osób. Natomiast na poziomie lokalnym, gdy byłem burmistrzem Wilna, wprowadziłem taką możliwość jeszcze przed zmianą prawa krajowego, korzystając z tego, że w praktyce to gmina jest odpowiedzialna za wydawanie dokumentów.

Stanowisko prezydenta Warszawy jest z gruntu polityczne. Czy na Litwie jest podobnie?

Jeśli jesteś burmistrzem Wilna, jesteś politykiem i kieruje tobą przede wszystkim agenda polityczna. Ktoś, kto twierdzi inaczej, kłamie. Miastem w praktyce zarządzają osoby niższego szczebla. Burmistrz musi mieć plan, który te osoby zrealizują. Strategię. Inaczej stanie się ich niewolnikiem.

Ale na prezydenta Litwy w ostatnich wyborach pan nie kandydował...

Akurat mechanizm „najpierw burmistrz stolicy, potem prezydent państwa” u nas nie funkcjonuje. Poza tym byłem zbyt radykalny jako szef wileńskiego ratusza, by liczyć na ogólnokrajowe poparcie. Radykalizm oznacza wrogów. Pocieszam się tym, co mówił Churchill – że jeśli masz wrogów, to znaczy, że w życiu czegoś broniłeś i za czymś stałeś, a jeśli nie masz, to znaczy, że byłeś bierny i nie miałeś własnego zdania. ©Ⓟ

Małe państwa bywają bardziej sterowne, ale przecież istnieją też duże kraje o wysokiej pozycji w indeksach wolności gospodarczej. Wydaje mi się, że w przypadku dużych organizmów konieczna jest po prostu konsekwentna decentralizacja