Dr Adam Gendźwiłł z Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych odpowiada na pytania PAPu dotyczące wyglądy polskiej polityki po wprowadzeniu JOWów

Za miesiąc odbędzie się referendum m.in. ws. jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu. Jesienią po raz pierwszy wybory do wszystkich rad gmin, oprócz miast na prawach powiatu, odbyły się właśnie w JOW-ach. Jednak awaria systemu wyborczego sprawiła, że mało kto zwrócił na to uwagę. Czy możemy już coś powiedzieć o konsekwencjach wprowadzenia JOW-ów na szczeblu lokalnym?

A.G.: Na zmiany w wyborach do rad gmin nie zwrócono uwagi także dlatego, że pracowano nad nimi kilka lat temu, na przełomie lat 2010 i 2011, kiedy powstawał kodeks wyborczy. Wówczas wszyscy się skupiali na nadchodzących wyborach parlamentarnych. Teraz głośno o wyborach lokalnych stało się głównie za sprawą postulatów Pawła Kukiza i ruchu na rzecz JOW-ów.

Reklama

W przypadku mniejszych gmin wprowadzenie JOW-ów ograniczyło swobodę w określaniu lokalnego systemu wyborczego. Zauważmy, że gdyby samorządy mniejszych gmin w Polsce chciały mieć wybory wyłącznie w JOW-ach, to mogły je mieć i przed zmianą ordynacji. A zdecydowały się na to nieliczne. Przypomnę, że przed 2011 r. gminy do 20 tys. mieszkańców mogły być podzielone na okręgi jedno- lub wielomandatowe, w których obowiązywała reguła większościowa. Była tu pewna elastyczność – większa wieś była jednym okręgiem wyborczym, ale dostawała więcej reprezentantów niż mniejsza wieś. Teraz nawet najmniejsze gminy, w których głosuje 500-600 osób trzeba podzielić na 15 JOW-ów.

W kontekście dyskusji o wprowadzeniu JOW-ów na szczeblu centralnym najważniejsza jest oczywiście zmiana, która zaszła w średnich gminach, czyli liczących powyżej 20 tys. mieszkańców (oprócz 65 miast na prawach powiatu). W tych gminach w 2010 r. wybory do rad odbywały się w systemie proporcjonalnym, który był dosyć podobny do systemu wyborczego w wyborach parlamentarnych, a w 2014 – w JOW-ach.

Reklama

Co się zmieniło w tych gminach w porównaniu do 2010 roku?

A.G.: Wzrosła na przykład liczba komitetów wyborczych startujących w wyborach. W większości przypadków na świecie JOW-y ograniczają na etapie rywalizacji wyborczej liczbę komitetów ubiegających się o władzę. U nas tak się nie stało, komitetów było więcej – moim zdaniem dlatego, że próg wejścia na rynek wyborczy jest bardzo niski, a lokalne komitety nie zawierały strategicznych przedwyborczych sojuszy.

Bardzo wzrósł odsetek głosów zmarnowanych. Mamy w Polsce sporo gmin, w których znaczna część wyborców, nawet połowa albo ponad połowa mieszkańców, głosowała na komitety wyborcze, które nie dostały ani jednego mandatu w radzie. Taki wzrost dysproporcjonalności wyborów jest dla JOW-ów typowy, w wyborach w 2014 r. uwidocznił się najwyraźniej właśnie w miastach średniej wielkości. W praktyce oznacza to, że wielu kandydatów na radnych, którzy mogliby być konstruktywną opozycją w radzie, nie dostało się do niej.

W znacznie większej liczbie gmin mamy sytuację, w której w radzie większość bezwzględną ma komitet urzędującego burmistrza. Rada staje się wówczas „maszynką do głosowania”. Wójt, burmistrz i prezydent miasta wybierani w wyborach bezpośrednich i tak mają mocny mandat, a rady niewielkie kompetencje. Wprowadzenie JOW-ów zdecydowanie wzmocniło pozycję burmistrzów.

Czy zmianę ordynacji proporcjonalnej na większościową w JOW-ach w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców można potraktować jako symulację tego, co mogłoby się wydarzyć, gdyby JOW-y wprowadzić w wyborach do Sejmu?

A.G.: Tak, ale tylko w ograniczonym zakresie. Przestrzegałbym przed takim prostym przenoszeniem mechanizmów z polityki lokalnej na politykę szczebla ogólnokrajowego. W polityce lokalnej zdecydowanie łatwiej jest wystawić kandydatów – próg wejścia jest dużo niższy niż do polityki szczebla centralnego. Poza tym partie polityczne na szczeblu lokalnym są rachityczne i słabo obecne albo nieźle zakamuflowane.

Wprowadzenie JOW-ów w gminach jeszcze bardziej zmniejszyło obecność partii, a przynajmniej ich formalną obecność. I tak już mieliśmy w Polsce bardzo odpartyjnione samorządy – w porównaniu z innymi samorządami europejskimi. W Polsce przymiotnik „partyjny” jest obelgą – na szczeblu lokalnym partie mają pod górkę niezależnie od tego, jakich kandydatów wystawiają. Natomiast nie ma przekonujących, twardych dowodów na to, że bezpartyjne komitety lokalne rządzą lepiej niż władze lokalne reprezentujące ogólnokrajowe partie.

JOW-y osłabiły pozycję lokalnych struktur partyjnych. A więc w dalszym ciągu będziemy mieli słabe organizacyjnie partie polityczne. Ich słabości, które obserwujemy na poziomie centralnym biorą się w dużej mierze ze słabości na poziomie lokalnym.

Osłabienie partii na szczeblu lokalnym ocenia Pan negatywnie?

A.G.: Polska demokracja potrzebuje lepszych partii politycznych. Jeśli będziemy je osłabiać na najniższym poziomie, nie sądzę, by wyszło z tego coś dobrego.

Dyskutując o JOW-ach musimy sobie odpowiedzieć na pytanie, czy chcemy partii jako silnych, rozpoznawalnych organizacji, czy też chcemy, by partie tworzyły się okazjonalnie w różnych konfiguracjach przy okazji głosowań w radach czy w Sejmie. Możemy nie lubić bossów partyjnych, którzy układają listy wyborcze, typowych dla systemu proporcjonalnego. Ale JOW-y prowadzą do gier wewnątrzparlamentarnych, potrzeba tam kogoś takiego jak kongresmen Frank Underwood z serialu „House of Cards” - do budowania większości, ruchomych koalicji, kolekcjonowania pojedynczych posłów do poparcia poszczególnych projektów ustaw.

Polskie partie, ciągle słabe organizacyjnie, będą bardzo narażone przy systemie JOW na utratę spoistości i na to, że głosowania będą przedmiotem wielu niejasnych dla opinii publicznej przetargów. JOW-y w wyborach do Sejmu nie musiałyby doprowadzić do zabetonowania sceny politycznej. Zakładam, że całkiem realne byłyby liczne sukcesy lokalnych przedsiębiorców politycznych, trochę takich w typie wielu bezpartyjnych prezydentów miast.

Dla wyborców działania ich reprezentanta z okręgu byłaby jasne.

A.G.: Przede wszystkim dla wyborców, którzy na nią czy na niego zagłosowali. To główny argument na rzecz JOW-ów. Mój kontrargument jest taki: we współczesnych państwach, dużo bardziej złożonych niż kiedyś, interesy lokalne nie są jedynymi, jakie należy brać pod uwagę. Ludzie mający wspólne interesy są rozmieszczeni w różnych częściach kraju i niekoniecznie lokalnie stanowią większość. Współczesne państwa są złożone z bardzo wielu przeplatających się ze sobą mniejszości i większości. Poza tym, każdy parlament podejmuje wiele decyzji systemowych, które nie dotyczą konkretnych okręgów, ale państwa jako całości. Partykularyzmy terytorialne w takich kwestiach nie są wskazane.

System wyborczy musi zapewniać reprezentację polityczną – ale nie tylko terytorialną. Polityka musi być zorganizowana wokół organizacji i grup. I partie polityczne - jakkolwiek źle nam się kojarzy to słowo - to jedyny znany w demokracjach wynalazek, który taką polityczną organizację społeczeństw zapewnia.

Wracając do oceny JOW-ów…

A.G.: Trzeba dokładnie poobserwować, jak pracują rady gmin, czy burmistrzowie są zadowoleni ze zmiany ordynacji, jak współpracują z radnymi, czy mieszkańcy poczuli, że mają większy wpływ na dziejące się w gminie sprawy. Jeśli na poziomie lokalnym, w średniej wielkości gminach przejście z systemu proporcjonalnego na JOW-y niewiele zmieniło i nie widać, żeby poprawiło to jakość lokalnej demokracji, to nie spodziewałbym się, że JOW-y zmienią cokolwiek na lepsze na szczeblu ogólnokrajowym.

Na razie wiemy rzeczy podstawowe – na przykład to, że JOW-y w tych pierwszych wyborach nie wpłynęły na zwiększenie frekwencji wyborczej, że nie pogorszyły obecności kobiet w radach (choć zmniejszyły liczbę kandydatek na radnych), że zwiększyły dysproporcjonalność, wyrugowały wielu przedstawicieli partii ogólnokrajowych. Zakładam, że JOW-y w samorządach będą sprzyjały lokalnym komitetom.

JOW-y w wyborach samorządowych to ewenement na skalę europejską. Nawet w tych krajach, które mają wieloletnią tradycję przeprowadzania w JOW-ach wyborów parlamentarnych np. Wielkiej Brytanii, na szczeblu lokalnym występują też okręgi wielomandatowe.

A chyba w ogóle niespotykana jest sytuacja, w której mamy jednocześnie wybieranego bezpośrednio burmistrza i radnych wybieranych w JOW-ach. To tak, jakbyśmy w wyborach ogólnokrajowych wybierali posłów w JOW-ach i jednocześnie premiera w wyborach bezpośrednich, a więc parlament z silną większością pochodzącą z wyborów większościowych, nie miałby prawa wyłonić premiera. Generalnie, uważam, że wprowadzenie JOW-ów w wyborach do rad gmin było nieprzemyślaną decyzją. (PAP)

Rozmawiała Katarzyna Nocuń