Potencjalnie największy polski sukces tej kadencji w UE może być przyczyną politycznej kraksy w kraju.
Trwający do piątku szczyt Rady Europejskiej może być jednym z najważniejszych unijnych wydarzeń ostatnich lat. Po odejściu Wielkiej Brytanii Wspólnota wejdzie w nową dekadę z największym budżetem w swojej historii. Biorąc pod uwagę, jaka jest stawka, polityczne harce i tarcia nie powinny zaskakiwać.
Kiedy zamykaliśmy to wydanie, przywódcy dopiero rozpoczynali rozmowy w Brukseli, ale wyczekiwany od tygodni przełom już nastąpił i do dogrania pozostały detale. Pod wieloma względami kryzys ostatnich tygodni był inny niż poprzednie: zawetowaniem budżetu grozili jego najwięksi beneficjenci, a pozostałe państwa członkowskie szykowały się na obejście ich sprzeciwu. Stawiało to pod znakiem zapytania kwestię jedności Unii.
Wychodzenie z kryzysu przebiegało jednak zgodnie z najlepszymi europejskimi zwyczajami.
Nie ma pokonanych
Tradycyjnie porozumienie dopięto w ostatniej chwili podczas kuluarowych uzgodnień – tym razem na linii Berlin–Warszawa–Budapeszt. Według europejskich zwyczajów nie obyło się też bez rozdzierania szat i trzaskania drzwiami, by potem je po cichu otworzyć i z powrotem usiąść przy stole. Również rozwiązanie, które wypracowano, to charakterystyczny dla poprzednich szczytów dyplomatyczny i prawny majstersztyk. Stworzono bowiem piętrową konstrukcję, która obu stronom sporu może pozwolić – przy odrobinie politycznej woli – ogłosić negocjacyjny sukces. Mark Rutte, premier Holandii, która przewodzi grupie państw domagających się powiązania europejskich funduszy z praworządnością, będzie mógł wrócić do Hagi i obwieścić, że dzięki jego wysiłkom w europejskim prawie został ustanowiony mechanizm umożliwiający odbieranie pieniędzy krajom, które nie szanują unijnych wartości. Ale Polska i Węgry, które żądały zmiany rozporządzenia w tej sprawie, też będą mogły ogłosić, że dostały to, co chciały, bez korekty regulacji. Polscy politycy wzywający do weta ostrzegali premiera Mateusza Morawieckiego, że gwarancje wpisane w konkluzje szczytu są nic nie warte, bo nie są traktowane jako źródło prawa. Dlatego minister spraw europejskich Konrad Szymański zaproponował dodatkowy bezpiecznik. Ma nim być protokół przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen, w którym zobowiąże się do interpretowania przepisów rozporządzenia zgodnie z konkluzjami szczytu. Jak przekonuje polski rząd, Bruksela nie zablokuje wypłaty funduszy, jeśli będzie mieć zastrzeżenia do reform ustrojowych w krajach członkowskich. Będzie to możliwe tylko w przypadku stwierdzenia nadużyć w wydawaniu pieniędzy UE. To KE ma w przyszłości uruchamiać całą procedurę, ale nie nastąpi to wcześniej niż za dwa, trzy lata. Polsce i Węgrom udało się odroczyć wejście w życie rozporządzenia do czasu wydania wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Ale unijne szczyty już nie raz pokazywały, że detal ma znaczenie. I to właśnie o konkretne sformułowania zawarte w konkluzjach może trwać dalsza batalia. Przed rozpoczęciem szczytu Mark Rutte domagał się od Ursuli von der Leyen deklaracji, że kiedy wreszcie rozporządzenie zacznie obowiązywać, to Komisja Europejska zastosuje je wobec naruszeń praworządności, do których doszło przed wejściem w życie regulacji.
Jeszcze rok temu unijna trajektoria Polski wydawała się prosta. Znaleźliśmy się na dobrej drodze, aby stać się płatnikiem netto (być może nawet w nadchodzącej dekadzie), co oznaczało, że wraz z kolejnymi perspektywami finansowymi nasz kawałek europejskiego tortu będzie się zmniejszał. Z kolei gospodarczy scenariusz dla Polski na najbliższe lata wskazywał, że będą chudsze niż wcześniej. Tymczasem mieliśmy szczęście w nieszczęściu w związku z COVID-19. Nagle okazało się, że będziemy jednym z największych beneficjentów funduszu odbudowy. Do tego rodzima gospodarka relatywnie dobrze przechodzi koronawirusowe uderzenie. Polska i obecny rząd nieoczekiwanie stanęły przed szansą, by skorzystać na całej sytuacji. Dlatego weto byłoby szkodliwe dla kraju, a z politycznego punktu widzenia po prostu głupie. Dla władzy pozostał dylemat, jak rozegrać sprawę rozporządzenia. Wybór był prosty: mieć pieniądze z budżetu i funduszu odbudowy oraz ewentualne problemy z powodu rozporządzenia dotyczącego praworządności albo pieniędzy nie mieć, ale zostać z problemami.
Choć gierki wokół rozporządzenia były ważne, to od początku spodziewano się, że niemiecka prezydencja w mniejszym czy większym stopniu ustąpi. Dlatego zielone światło dla porozumienia autoryzował prezes PiS Jarosław Kaczyński na spotkaniu z Victorem Orbánem, Mateuszem Morawieckim, Jarosławem Gowinem i Zbigniewem Ziobro. Potwierdził je też w publicznych wypowiedziach. Sukces budżetowy może stać się jednak przyczyną kraksy w koalicji w związku ze stanowiskiem Solidarnej Polski.
Spory interpretacyjne
O skali napięcia w obozie Zjednoczonej Prawicy świadczy zakulisowa wojna podjazdowa, jaką prowadzą ziobryści i ludzie skupieni wokół Mateusza Morawieckiego. Każda ze stron różnymi sposobami zabiega o to, by jej interpretacja tego, co się wydarzyło – i jeszcze może się wydarzyć – była dominująca.
Kancelaria premiera (KPRM) ostatnie ustalenia z Brukselą i prezydencją niemiecką odbiera jako swój sukces negocjacyjny, bo konkluzje Rady Europejskiej wyznaczają granice działań dla innych instytucji. Oznacza to, że rozporządzenia i inne akty prawne mogą być stosowane tylko tak, jak to wynika z interpretacji przyjętej w konkluzjach. A same konkluzje są o tyle istotne, że nie mogą być zmienione (chyba że jednomyślnie). Rozporządzenie dużo łatwiej zaś znowelizować w przyszłości na drodze zwykłej procedury ustawodawczej (większością kwalifikowaną).
KPRM obawiała się, że nawet jeśli udałoby się wycofać sporne rozporządzenie, za kilka miesięcy Rada UE i Europarlament mogłyby wrócić do sprawy i wywołać nowy konflikt. Dlatego konkluzje Rady pełnią rolę bezpiecznika. Teraz Sejm oraz inne parlamenty narodowe będą mogły ratyfikować decyzje o zasobach własnych UE (czyli m.in. składki i dochody VAT). – Ta ratyfikacja nastąpi dopiero, gdy wytyczne Komisji będą przyjęte w sposób wiążący i zgodny z konkluzjami. Jeżeli nie zostaną przyjęte lub jeśli ustalenia z konkluzji zostaną złamane, Polska będzie mogła odmówić ratyfikacji – tłumaczy nasz rozmówca z KPRM.
Na przeciwległym biegunie są ziobryści. Po lipcowym szczycie delikatnie podszczypywali Mateusza Morawieckiego, twierdząc, że choć mają inne zdanie co do jego rezultatu, to ufają zapewnieniom premiera, że mechanizm warunkowości nie zagrozi interesom Polski. Tym razem Solidarna Polska zdecydowała się na frontalny atak. – „Konkluzje interpretujące” i „wytyczne” nie są prawem! Prawem jest rozporządzenie. Jeżeli rozporządzenie łączące budżet z ideologią wejdzie w życie, będzie to znaczące ograniczenie suwerenności Polski i złamanie europejskich traktów. Nie zgadzamy się na to!!! – napisał na Twitterze Zbigniew Ziobro.
Zdaniem Solidarnej Polski konkluzje Rady Europejskiej są niewystarczające, bo „nie rodzą po stronie państw członkowskich zobowiązań prawnych”. Ziobryści powołują się m.in. na art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu UE, który stanowi, że Rada „nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne” oraz że „nie pełni funkcji prawodawczej”.
Opozycja przygląda się sporowi w rodzinie Zjednoczonej Prawicy z dystansem. Krytykuje PiS za kontestowanie rozporządzenia, a zgodę na konkluzje szczytu nazywa wywieszeniem białej flagi. Z naszych informacji wynika, że na początku przyszłego roku Senat może wyjść z inicjatywą legislacyjną dotyczącą powołania Agencji Spójności i Rozwoju (ASR). Autorami pomysłu są senatorowie KO: Kazimierz Ujazdowski i Zygmunt Frankiewicz. – Uważamy, że trzeba szukać nowych, elastycznych form zarządzania, w których rola samorządu jest podmiotowa i dochodzi do synergii działań z rządem. Chodzi też o aktywne wsparcie instytucji pośredniczących we wdrażaniu funduszy unijnych – tłumaczy senator Ujazdowski.
Założeniem leżącym u podstaw ASR miałaby być wspólna odpowiedzialność rządu i samorządu. Rada agencji składałaby się z ministrów i wysokich urzędników powoływanych przez premiera, a także osób piastujących funkcje w samorządzie terytorialnym (desygnowanych przez kolegium złożone z członków samorządowej części Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu). Zarząd ASR powoływany byłby większością kwalifikowaną 2/3 głosów, co miałoby zagwarantować niezależność instytucji.
ASR miałaby szerokie kompetencje, m.in. reprezentowanie państwa w kontaktach z Komisją Europejską w sprawie wydawania funduszy (w tym negocjacje i zawieranie umów o partnerstwie), przygotowanie ogólnokrajowych programów ramowych (programy operacyjne) i regionalnych programów operacyjnych (RPO). Agencja miałaby zarządzać najważniejszymi funduszami unijnymi. ASR nie zajmowałaby się natomiast kwestiami związanymi z polityką rolną, kwestią rybołówstwa, migracji czy bezpieczeństwem wewnętrznym.
Oczywiście taką rewolucję systemową musiałby zaakceptować PiS. Pytanie, czy w koncepcji ASR rząd nie dopatrzy się zagrożeń dla swoich kompetencji w zakresie podziału eurofunduszy w kraju. Do tej pory PiS nie planował daleko idących reform w programach operacyjnych, choć z drugiej strony – jak ujawniliśmy w DGP – wiadomo już, że np. mniej zamożna część Mazowsza uzyska dostęp do pieniędzy z programu operacyjnego „Polska Wschodnia”, zaś region stołeczny będzie mógł otrzymywać środki z eurofunduszy zaszytych w programach krajowych. Jako że te ostatnie nadzoruje rząd, władze regionu, jak i Warszawy, wyrażają sprzeciw.
Porozumienie budżetowe nie oznacza końca sporu o praworządność w UE. Ten może nabrać rozpędu, jeśli Holandia w sojuszu z innymi państwami złoży skargę na Polskę do TSUE w związku ze zmianami w sądach. KE też nie złoży broni. Nic nie wskazuje, by za wszczętymi już sprawami o naruszenie prawa UE przez Warszawę nie miały pójść kolejne na wypadek dalszych przemeblowań instytucji. A to będzie dawało paliwo dla konfliktów na krajowym podwórku. Trudno więc stwierdzić, że kryzys zażegnaliśmy. Możliwe, że udało nam się ugasić tylko jeden z pożarów.