Awantura wokół podziału obowiązków przy nawałnicach pokazała, że państwo daje sobie radę tylko w standardowych sytuacjach. Od poniedziałku do piątku. W godzinach pracy urzędów.
Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej rozesłał ostrzeżenia o drugim stopniu zagrożenia atmosferycznego o 14.27. Trafiły one również do Starostwa Powiatowego w Chojnicach. I może gdyby wszystko wydarzyło się dzień wcześniej, ostrzeżenia przyniosłyby skutek. Ale to był piątek. I to piątek po południu. I jeszcze do tego piątek przed długim weekendem. A wtedy w urzędach to już właściwie nie ma nikogo.
Co z tego, że wśród adresatów tego powiadomienia znaleźli się starosta chojnicki oraz szef powiatowego wydziału bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego. Co z tego, że burze już się przetaczały przez kraj i widać było, że są poważne. Urzędnicy nie uznali tego za wystarczającą przyczynę, by zostać dłużej w pracy. Trzeba by było e-maile i faksy rozesłać, ale komputery już powyłączane, a przecież w innych urzędach także, więc nikt by tego nie odebrał. Tak więc i starosta, i szef wydziału zarządzania kryzysowego z rozbrajającą szczerością przyznają: „Było już po godzinach pracy”. To nie jest prześmiewczy ASZdziennik. To polska rzeczywistość.
Można to wyśmiać, ale nie do śmiechu jest rodzinom ofiar (w nawałnicach zginęło pięć osób) i ludziom, którzy stracili dorobek całego życia. Mniej do śmiechu jest również, gdy zauważymy, że przekonanie, iż po 15 w piątek nie ma co uruchamiać zawiadomień ostrzegawczych, bo przecież urzędy już nie pracują, to nie jest problem jednego starostwa czy jednej nadzwyczajnej sytuacji.
– I nawet nie ma co tu obarczać konkretnych urzędników jakąś nadzwyczajną winą. Oni przecież pracują regulaminowo, osiem godzin dziennie. Powyżej tego nie tylko nikt im dodatkowo nie zapłaci, ale – co najważniejsze – mogliby się jeszcze narazić na negatywne konsekwencje w związku ze złamaniem umowy o pracę – zauważa prof. Tomasz Rostkowski, pracownik Instytutu Kapitału Ludzkiego Szkoły Głównej Handlowej.
W Polsce nie można więc liczyć na to, co Anglosasi nazywają „good governance”, czyli „dobrym rządzeniem”. To koncepcja, według której rządzenie powinno polegać na takim podejmowaniu decyzji i działań, by zaangażować wszystkie potencjalnie zainteresowane strony. Ma być przejrzyste, odpowiadać na potrzeby społeczne – również te mniejszościowe – a przede wszystkim efektywne. Bo to właśnie skuteczność staje się dla obywateli najważniejszym miernikiem w ocenie, czy ich państwo istnieje nie tylko teoretycznie.
Zarządzanie pokryzysowe
Sytuacje nadzwyczajne, katastrofy, klęski żywiołowe są kluczowymi momentami, w których możemy sprawdzić, jak państwo radzi sobie w roli zarządzającego. Czy pomyślało o takich kryzysach, czy ma na ich wypadek jakiś plan, czy potrafi go wdrożyć tak, by straty były jak najmniejsze. I to choćby w piątek po południu.
– To był żywioł, klęska, której nie da się do końca przewidzieć ani przed nią w stu procentach zabezpieczyć. Nie da się tego zrobić w Polsce, lecz także inne państwa sobie z tym wciąż nie radzą. W Europie jest chyba tylko jeden kraj, który ma naprawdę kompleksowy system antykryzysowego ostrzegania z dotarciem do każdego mieszkańca. To Holandia, która leży w depresji i w której przerwanie tam morskich może mieć katastrofalne skutki. Tak więc położono na to ogromny nacisk – tłumaczy nam dr Jakub Ryzenko, specjalista w zakresie polityki kosmicznej oraz wykorzystania technik satelitarnych w obszarze bezpieczeństwa. I dodaje, że przecież i u nas się nad takimi rozwiązaniami pracuje.
Zazwyczaj wtedy, gdy już tragedia się wydarzyła. Po katastrofie hali w Katowicach, w której zginęło 65 osób, a ponad 170 zostało rannych, zmieniono prawo budowlane, nakazując regularne (co najmniej dwa razy w roku) kontrole, czy w tego typu budowlach dachy są wystarczająco wytrzymałe na wypadek obciążenia śniegiem. Po białym szkwale na Mazurach, który dziesięć lat temu kosztował życie 12 żeglarzy, uruchomiono system wczesnego ostrzegania przed nagłym załamaniem pogody na jeziorach. Po wypadku autokaru z maturzystami z Jeżewa zaczęto wreszcie dokładniej sprawdzać jakość pojazdów wypożyczanych na użytek szkół.
Ale z drugiej strony mamy skandaliczną sytuację z budową systemu ISOK, czyli Informatycznego Systemu Osłony Kraju, który miał ostrzegać przed powodziami lub zagrożeniami dla energetyki. Decyzja, że takie rozwiązanie jest nam niezbędne, zapadła po powodzi z 2010 r., która przyniosła straty w wysokości 13 mld zł. Budowę ISOK zaczęto w 2013 r., wydano na to 290 mln zł, w tym ogromną część z dotacji unijnych, przekroczono wszelkie terminy, wykonawca systemu jest w bardzo złej sytuacji rynkowej, a systemu wciąż nie ma. I o ile w ogóle ruszy, to nie przed 2019 r.
Równie źle wygląda sytuacja z innym systemem, który stworzono właśnie, by zapobiegać dramatom. Od dwóch lat funkcjonuje specjalny Regionalny System Ostrzegania (RSO). Aplikacja, stworzona na zlecenie rządu, jest bezpłatna, działa na wszystkich systemach operacyjnych i ma informować o potencjalnych zagrożeniach i klęskach żywiołowych. Alerty z niej są także dostępne w kanałach TVP w naziemnej telewizji cyfrowej. To RSO miał właśnie pomagać zapobiegać takim stratom jak podczas ostatniej nawałnicy, a o niebezpieczeństwie mieli wiedzieć harcerze i spakować na czas obóz. Z takim rozwiązaniem informacje powinny trafiać do każdego w obrębie potencjalnego zagrożenia. Aplikacja została pobrana blisko 600 tys. razy. Niby sporo, ale kart SIM mamy w Polsce obecnie 52 mln, czyli ostrzeżenia w tej formule dotrą w najlepszym wypadku do ok. 1 proc. abonentów telefonów. O ile urzędnik nie uzna, że jest już po południu i nie ma co takich ostrzeżeń rozsyłać.
– Mamy procedury. I to niezłe. Są te dotyczące pracy administracji centralnej, Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, samorządów, służb. Wszystko jest opisane i rozpisane. Tylko jeszcze trzeba się do nich zastosować – Stanisław Rakoczy, wiceminister spraw wewnętrznych i administracji w rządzie Ewy Kopacz, wzdycha i dodaje: – I to zastosowanie się, ten element ludzki, jest jakoś zawsze naszym największym problemem. Byłem samorządowcem w radzie miejskiej, byłem starostą, radnym powiatu, wicemarszałkiem województwa, posłem i wreszcie podsekretarzem w ministerstwie. Czyli naprawdę przeszedłem wszystkie szczeble samorządowe, polityczne i administracyjne. I wciąż jest tak, że mimo dobrych intencji, mimo ciągle wyciąganej nauki nie ma wcale pewności, że to, czym dysponuje państwo, naprawdę zadziała. Powinno, ale jednak nie zawsze działa. Dlaczego? Oczywiście są problemy polityczne, są finansowe, są czysto ludzkie, ale większym problemem jest to, że nie traktuje się pracy dla państwa w sposób całościowy. Zamiast tego jest odwieczne przekonanie, że „jakoś to będzie”. A w takim systemie oprócz przepracowania ośmiogodzinnej dniówki ciężko od urzędnika wymagać czegoś więcej – dodaje Rakoczy.
Frontem do obywatela
Owo „więcej” to wspomniane dobre rządzenie. W 2017 r. od państwa spodziewamy się nie tylko tego, że zbierze podatki i za to będzie nas żywić i bronić w podstawowym zakresie. Obywatele przyzwyczajeni do tego, że jako konsumenci mogą w razie nagłej sytuacji załatwiać wszystko przez całą dobę, chcieliby takiej samej opieki i pomocy od państwa.
– Ale państwo to nie firma, w której rozlicza się pracowników z wyników, a wyniki zależą od zadowolenia klientów – zauważa prof. Rostkowski i śmieje się, że najchętniej skrajnie ograniczyłby to, za co państwo odpowiada, a przynajmniej poskromiłyby nasze apetyty na kolejne zadania dla państwa. – Nawet nie z powodów czysto ideologicznych, a po prostu dlatego, że nie ma co tu liczyć na jakieś szczególnie wysokie osiągnięcia. Z państwem jest jak z okiem. Urzędnicy, którzy w nim działają, wiedzą, że musi mrugać, ale potrzebują konkretnych wytycznych, kiedy, jak szybko, ile razy na minutę. Bez tego nic nie zrobią. I dopóki wystarczy zwykłe mruganie, wszystko jest w porządku, ale gdy w powietrzu pojawią się pyłki i trzeba w ochronie przed nimi zacząć mrugać szybciej, to zanim urzędnicy dostaną wytyczne, zanim zostaną one podpisane, opublikowane i zaakceptowane, to oko może już całkiem wypłynąć – obrazowo tłumaczy Rostkowski. – Jak w takiej sytuacji liczyć na aparat państwowy?
Jednak mimo wszystko liczymy, wymagamy i chyba nie bezpodstawnie. W końcu my to państwo utrzymujemy.
– Właśnie. Skoro płacimy, to mamy też prawo do usługi na odpowiednim poziomie. Tylko jest pytanie, czy za wszystkie takie usługi państwo nie tylko powinno odpowiadać, ale czy w ogóle jest je w stanie dostarczyć. I właśnie sytuacje kryzysowe są momentem, w którym można się zastanowić, czy aby na pewno obywatele nie muszą jednak sami o siebie zadbać – mówi Rostkowski.
– Niestety nie zaskoczył mnie ten bałagan, to wzajemne obarczanie się odpowiedzialnością za niedopilnowanie procedur. Nie zaskoczył, bo będąc w Polsce urzędnikiem, czasem najlepiej jest nic nie zrobić – mówi Ludwik Węgrzyn, starosta Bochni i prezes Związku Powiatów Polskich. – Kilka lat temu u nas na drodze eksplodowała cysterna z jakimiś dziwnymi środkami. Paliło się, a straż pożarna nie wiedziała, czym to gasić. Nikt nie wiedział, jaką to dziwną substancję przewożono do Turcji. Cysterna płonęła, unosił się dym, być może szkodliwy, po obu stronach zrobił się korek. Aż wreszcie nie mogąc doczekać się opinii i decyzji z góry, sam za gminne pieniądze zdecydowałem o wygaszeniu pożaru piaskiem. Wykazaliśmy się w sytuacji kryzysowej inicjatywą. I co? Potem przez rok gmina dostawała kary za składowanie tych odpadów, których nikt nie chciał od nas przejąć. Czyli była nauczka, by się nie wychylać, by winę zrzucić gdzieś na inny urząd i tyle. I tak niestety jest w całej administracji, zarówno w tej samorządowej, jak i centralnej – opowiada Węgrzyn.
Bank Światowy w ramach Worldwide Governance Indicators, czyli wskaźnika efektywności rządzenia, wylicza, jak wygląda w poszczególnych państwach sprawność rządu. Bada w tym celu kilkanaście zmiennych: od oceny jakości pracy administracji, przez instytucje mające wspierać efektywność działań urzędników, zadowolenie z transportu publicznego, z dróg, autostrad, systemu edukacji, dostęp do publicznej edukacji i służby zdrowia, jakość pitnej wody, pokrycie kraju siecią energetyczną, po funkcjonowanie gospodarki śmieciowej. Jak widać, to o wiele więcej niż tylko sama ocena pracy urzędów.
W takim zestawieniu Polska wypada gdzieś w okolicach Chorwacji i Martyniki. Owszem, nasza średnia punktowa poprawia się w każdym kolejnym badaniu. W 2005 r. w WGI zdobyła Polska 0,48 pkt w skali od -2,5 do +2,5 pkt. W 2010 r. 0,64 pkt, a w 2015 r. już 0,80 pkt.
Rzeczywiście sporo się poprawia. Czytelnik na Twitterze podsyła mi fragment książki Bogdana Święczkowskiego i Łukasza Ziai „Afery czasów Donalda Tuska”. Ale nie afery w niej są interesujące, tylko opis, jak kilka lat temu w siedzibie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dzień pracy kończył się o 16. A jeśli funkcjonariusz chciał zostać dłużej, musiał prosić o specjalną zgodę. Dziś w ABW tak bezsensownych wytycznych nie ma. Ale zostały w głowach części urzędników, których nikt nie inspiruje do tego, by pracować efektywniej.
– Nie obarczałbym całą odpowiedzialnością urzędników. Oni naprawdę funkcjonują w pewnym nadanym im porządku, a ten wciąż mocno odbiega od ideału – zauważa prof. Rostowski. Co to oznacza? Liczba urzędników – a to wcale nie jest krytyka, bo ktoś musi wykonywać kolejne usługi dla obywateli – w ostatnich latach mocno wzrosła, z 371 tys. do ponad 700 tys. osób. Ale jeszcze szybciej zaczęła wzrastać liczba urzędników zatrudnionych na śmieciówkach. W ciągu dwóch lat dwukrotnie: z 22 do 44 tys. osób. Efektywność liczona oszczędnością na pensjach.
– Ale i tak poprawę widzimy na co dzień. Przecież to, jak funkcjonują urzędy, naprawdę się bardzo poprawiło, zadowolenie obywateli, które się bada podobnie jak zadowolenie klientów, rośnie. Pamiętam jeszcze bałagan i kolejki sprzed kilku lat po paszporty w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim, a teraz szybko i sprawnie są wydawane – ocenia prof. Rostkowski.
Jednak w wielu urzędach sytuacja wygląda tak, jak przed laty. Kolejki od piątej rano, bo inaczej petenci nie wyrobią się przed zamknięciem urzędu o 16. – Czyli choć mechanizmy wypracowane, to państwo nie radzi sobie z ich powszechną implementacją – mówi Rostkowski.
Podobnie od dekad nie radzi sobie z tym, by trafienie na SOR w weekend nie było dla pacjenta traumą. Lub by każde podejście do procesu rozliczania VAT przez przedsiębiorców nie oznaczało balansowania na krawędzi kanionu. A to właśnie są elementy życia w dobrze zarządzanym państwie. Nie mówiąc już o takich osiągnięciach jak to z 2012 r., gdy Europejski Trybunał Praw Człowieka zarzucił ZUS naruszanie prawa obywateli do dobrej administracji. Poszkodowane przez ZUS osoby w wieku przedemerytalnym najpierw otrzymały emeryturę i rezygnowały z pracy, a po kilkunastu miesiącach była ona im odbierana w trybie decyzji administracyjnej ZUS. I niby wszystko było zgodnie z prawem, ale zupełnie niezgodnie z zasadami dobrej administracji, która dba nie tylko o własne procedury, lecz przede wszystkim o obywatela.
Rostkowski podkreśla, że aby sytuacja uległa prawdziwej i odczuwalnej poprawie, konieczne jest po prostu skatalogowanie tego, co państwo powinno robić dla obywateli, w jakiej jakości i w jakim czasie. Wtedy będziemy wiedzieć, na co możemy liczyć, a co musimy zrobić we własnym zakresie. I gdy już do czegoś się państwo zobowiązuje, to dać urzędnikom szansę na to, by działali. – Zamiast wielu ustaw o urzędnikach mieć jedną, krótką, czyli wrócić do lat okresu międzywojennego, wprowadzając jednocześnie więcej efektywności i celowości w działanie państwa – tłumaczy ekspert.
Sprawne państwo na dwójkę
Rządzący zdają sobie sprawę z tych deficytów. Najczęściej w ramach zarządzania pokryzysowego prześcigają się w obietnicach zmian. Niemal od razu po tragicznych nawałnicach rząd obiecał poprawę systemu wypłat odszkodowań. MSWiA ogłosiło, że w szacowaniu strat profesjonalnych rzeczoznawców wspomogą inspektorzy budowlani oraz że wprowadzone zostaną jednolite, uproszczone formularze. Dodatkowo zdiagnozowano, że potrzebny jest nowy, lepszy system ostrzegania. Nowy, choć obecny ma – przypomnijmy – dwa lata.
Od czasu do czasu pojawia się jednak refleksja, że potrzebne jest przewartościowanie funkcjonowania całej administracji. I zaczynają się obietnice, że kończymy z „zarządzaniem silosowym” (każde ministerstwo samo sobie), że czas na państwo usługowe, ba, wręcz na sprawne państwo. Ale mamy przecież nawet specjalną rządową strategię Sprawne Państwo, która w latach 2011–2020 ma odmienić to, w jakiej rzeczywistości żyjemy, i zadbać o dobrostan obywateli petentów. Kilka miesięcy temu nad tą strategią pochyliła się Najwyższa Izba Kontroli. I rozłożyła ręce. Jak piszą kontrolerzy: „Trudno rzetelnie ocenić, na jakim etapie zaawansowania jest wdrażana Strategia »Sprawne Państwo 2020«. Nie zbudowano bowiem systemu monitorującego postępy wdrażania Strategii na każdym poziomie jej realizacji oraz nie zapewniono porównywalności osiąganych wskaźników. Również Koordynator Strategii, czyli minister właściwy ds. administracji publicznej, nie został wyposażony w uprawnienia i narzędzia, które umożliwiłyby mu rzetelne wywiązywanie się z obowiązku koordynowania i nadzorowania realizacji Strategii”.
Jak się okazuje, w ramach jej realizacji nie nawiązano nawet współpracy między urzędami, by zacząć prace nad konkretnymi zagadnieniami do poprawy. Ale chyba od początku nie takie były plany, skoro strategii nawet nie wyposażono w żadne zasady monitorowania poprawy sytuacji. Czyli najważniejsze było jej uchwalenie. A reszta? Poczeka. Już 16. Czas do domu.