Gdzie ująć zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi? Kiedy do podpisu jest potrzebne upoważnienie wójta?
W 2021 r. w gminie obowiązywało zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Czy należy wykazać to zwolnienie (skutki zwolnień na prawie 10 tys. zł) w sprawozdaniu Rb-27S? Jeśli tak, to w jakiej pozycji i z jaką klasyfikacją?
Z podanego stanu faktycznego należy domniemywać, że chodzi o zwolnienia wprowadzone na podstawie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. I tak zgodnie z art. 6k ust. 4a tej ustawy - rada gminy w drodze uchwały zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi gromadzących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.
Zatem z powyższego wynika, że gmina ma prawny obowiązek wprowadzenia wspomnianego zwolnienia z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co istotne, wskazany mechanizm powoduje, że gmina pozbywa się pewnych wpływów, co powinno mieć także stosowne odzwierciedlenie w sprawozdawczości budżetowej. Skoro tak, to odnieść się należy do przepisów rozporządzenia ministra rozwoju i finansów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Wstępnie warto przypomnieć, że podane w zapytaniu sprawozdanie Rb-27S zostało oznaczono jako sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych samorządowej jednostki budżetowej/jednostki samorządu terytorialnego. Jego wzór znajduje się w załączniku nr 8 do ww. rozporządzenia.
Z punktu widzenia pytania na uwagę zasługują również zapisy zawarte w „Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego”. W jej par. 3, m.in. postanowiono, że sprawozdanie jednostkowe z wykonania planu dochodów budżetowych z tytułu podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych pobieranych przez JST sporządza się na podstawie danych księgowości podatkowej. W kolumnie „Skutki udzielonych ulg i zwolnień...” wykazuje się (bez ulg i zwolnień ustawowych) skutki finansowe wynikające ze zwolnień i ulg w podatkach i opłatach wprowadzonych przepisami uchwał rad gmin lub miast na prawach powiatu, jakie zostały wydane na podstawie ustawowych upoważnień. Wskazane zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami należy więc zakwalifikować jako zwolnienie w opłacie wprowadzone na podstawie przepisów uchwały rady gminy (na podstawie ustawowego upoważnienia). Niewykazanie skutków wprowadzonych zwolnień naruszałoby więc ww. przepis, a także par. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że kierownicy jednostek, kierownicy jednostek obsługujących i naczelnicy urzędów skarbowych są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym.
Skutki zwolnienia z ww. opłaty należy ujmować we wskazanym sprawozdaniu w klasyfikacji budżetowej dział 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdział 90002 „Gospodarka odpadami komunalnymi” oraz w par. 049 „Wpływy z innych lokalnych opłat pobieranych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych ustaw”.
Oznacza to, że w sprawozdaniu Rb-27S za 2021 r. należy wykazać wskazane skutki zwolnień w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dział 900, rozdz. 90002, par. 049). Zaniechanie będzie skutkować naruszeniem przepisów z zakresu sprawozdawczości budżetowej.
Podstawa prawna
ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2151)
rozporządzenie ministra rozwoju i finansów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1564; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 964)
Czy prawidłowe będzie wykazanie w sprawozdaniu Rb-ST środków pieniężnych gromadzonych w 2021 r. na wyodrębnionym rachunku, tj. opłat związanych z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi?
Skoro w zapytaniu mowa o środkach z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to szczególną na uwagę zasługują przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. I tak w art. 6r tego aktu prawnego m.in. postanowiono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Przy czym środki, które wpłyną z tego tytułu na konto JDT, nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Ponadto, co istotne, gmina lub związek międzygminny gromadzą je na wyodrębnionym rachunku bankowym. Zatem środki pochodzące z ww. opłat mają szczególny charakter.
Co zaś się tyczy kwestii sprawozdawczości, to niewątpliwie konieczne będzie odniesienie się do regulacji prawnych rozporządzenia ministra rozwoju i finansów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Postanowiono w nim, że Rb-ST jest sprawozdaniem o stanie środków na rachunkach bankowych jednostki samorządu terytorialnego (jego wzór znajduje się w załączniku nr 30 do ww. rozporządzenia). Natomiast w załączniku nr 36 do tego samego aktu wykonawczego (Instrukcja sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego) w par. 22 podano, że w sprawozdaniach rocznych wykazuje się stan środków na rachunku budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie dowodów bankowych. W części „Informacja o stanie środków na rachunkach bankowych jednostki samorządu terytorialnego” wykazuje się stan środków pieniężnych na rachunku środków na niewygasające wydatki na podstawie dowodów bankowych.
Mając na uwadze zapisy wspomnianego wyżej rozporządzenia, wykazywanie środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ramach ww. sprawozdania Rb-ST jest działaniem nieprawidłowym. Wynika to z zasadniczego faktu, że wspomniane środki są gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym, a więc poza rachunkiem budżetu jednostki samorządowej. Tak więc ich ujęcie w sprawozdaniu Rb-ST naruszyłoby zarówno ww. przepisy Instrukcji do rozporządzenia, jak i podstawowe reguły wynikające z par. 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Z tych norm zaś wynika, że kierownicy jednostek, kierownicy jednostek obsługujących i naczelnicy urzędów skarbowych są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. Ponadto kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.
Końcowo warto dodać, że konsekwencją ujęcia ww. środków w podanym sprawozdaniu mogłaby być nawet odpowiedzialność w trybie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 18 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nie tylko niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania, ale również wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.
Dlatego trzeba zauważyć, że w sprawozdaniu Rb-ST nie wykazuje się wszelkich środków należnych JST. Należy bowiem uwzględnić różne wyjątki wynikające z przepisów prawa. Takim wyjątkiem są środki gromadzone z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wyodrębnionym rachunku bankowym.
Podstawa prawna
ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2151)
rozporządzenie ministra rozwoju i finansów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1564; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 964)
art. 18 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289; Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)
Czy sekretarz gminy może w imieniu wójta podpisać sprawozdania Rb-27S i Rb-28S na podstawie upoważnienia od wójta do prowadzenia spraw bieżących i wydawania decyzji?
Rb-28S to sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej/jednostki samorządu terytorialnego. Zaś Rb-27S to sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych samorządowej jednostki budżetowej/jednostki samorządu terytorialnego. Jak podano w par. 14 ust. 1 rozporządzenia ministra rozwoju i finansów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, sprawozdanie podpisują główny księgowy (skarbnik) i kierownik jednostki (dysponent funduszu, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, kierownik jednostki obsługującej). Zatem co do zasady wskazane sprawozdania powinny być podpisywane przez głównego księgowego oraz kierownika jednostki. W kontekście specyfiki jednostek samorządu terytorialnego warto jednak zwrócić uwagę na art. 33 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Na kanwie tego przepisu w orzecznictwie sądowym jednak się akcentuje, że przepis ten nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy. Regulacja ta nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie jest mowa o określonych, a nie niektórych tylko kompetencjach wójta).
Bez wątpliwości należy zauważyć, że powierzenie określonych kompetencji do wykonywania zadań oznacza dekoncentrację kompetencji. Wójt (burmistrz) może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, w zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2020 r., sygn. akt I GSK 1163/20).
Wskazany już art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym daje więc podstawy do udzielenia upoważnienia przez kierownika jednostki m.in. dla sekretarza gminy. Co jednak istotne, zakres upoważnienia powinien być określony precyzyjnie. Wskazane w zapytaniu upoważnienie do prowadzenia spraw bieżących i wydawania decyzji jest na tyle ogólne, że trudno uznać, że obejmuje również kompetencje sekretarza do podpisywania (zatwierdzania) sprawozdań budżetowych. Należy bowiem podkreślić, że kompetencji nie można domniemywać, szczególnie w sferze gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też w opisanym wyżej przypadku sekretarz nie został skutecznie umocowany przez wójta gminy. Upoważnienie należy jak najszybciej doprecyzować, bo w przeciwnym razie regionalna izba obrachunkowa w trakcie kontroli gospodarki finansowej gminy wskaże na naruszenie przepisów.
Podsumowując, należy wskazać, że w przypadku podpisywania (zatwierdzania) sprawozdań budżetowych jednostkowych czy zbiorczych gminy sekretarz bezwzględnie musi opierać swoje czynności na upoważnieniu do dokonywania tych czynności. Można stwierdzić, że wymagane jest w tym zakresie upoważnienie szczególne.
Podstawa prawna
rozporządzenia ministra rozwoju i finansów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1564; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 964)
art. 33 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2270)