Fundamenty funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce wymagają odświeżenia. Kierunków zmian jest kilka i dotyczą one zarówno relacji na linii władza centralna – samorząd, jak i szczegółowych rozwiązań z myślą o usprawnieniu działania JST
Współczesny kształt ustroju samorządu terytorialnego w Polsce to w dużej mierze dzieło prof. Michała Kuleszy, prawnika i współautora reformy samorządowej z 1990 r. I to właśnie na rozwiązanie zaproponowane przez prof. Kuleszę w ostatnich latach jego aktywności wskazuje jako na kluczowe Andrzej Porawski, polski działacz samorządowy, dyrektor biura Związku Miast Polskich. Chodzi o wpisanie do ustaw ustrojowych samorządu (czyli ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim) klauzuli generalnej, zgodnie z którą wykonywanie zadań własnych odbywa się w granicach ustaw, a o sposobie ich wykonania decydują właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego. Byłoby to przeniesienie tego, co jest zagwarantowane w konstytucji, do prawa materialnego, czyli przejście od deklaracji do zapisu wiążącego.
– Tę klauzulę generalną należy czytać w ten sposób, że ustawa wyznacza granicę i nie zawiera kilkudziesięciu delegacji do rozporządzeń, tylko zawiera delegacje do aktów prawa miejscowego lub aktów wykonawczych na poziomie odpowiednio gminy, powiatu czy województwa. Ustawa powinna określać to, co ma być uregulowane, ale szczegółową regulację powinna przygotowywać rada gminy, rada powiatu, a w niektórych sytuacjach nawet organ wykonawczy – tłumaczy Andrzej Porawski.
Jak dodaje, dzisiaj samorządność w niektórych dziedzinach zadań własnych jest fikcją. Ustawy, które ich dotyczą, zawierają bowiem tak wiele delegacji do wydania rozporządzenia, że samorządność prowadzą obecnie de facto ministrowie bądź Rada Ministrów.
Niech zdecyduje obywatel
Inny postulat przytoczony przez samorządowca to zniesienie ograniczenia liczby kadencji dla organu wykonawczego w gminach. Jak wyjaśnia Andrzej Porawski, takie ograniczenie oznacza odebranie całej grupie biernego prawa wyborczego, ale też odebranie czynnego prawa wyborczego obywatelom.
– Wcześniej obywatel mógł decydować, czy osoba, która rządzi w jego gminie od dwóch kadencji, nadaje się do tego, żeby rządzić dalej. Dzisiaj z góry stwierdza się, że ta osoba się nie nadaje – mówi.
Kontruje też przytaczany przy okazji wprowadzenia dwukadencyjności argument o ryzyku tworzenia układów i powiązań, wskazując, że kontrolę nad włodarzem gminy sprawują w tym zakresie wyborcy, a oprócz tego wojewoda, regionalna izba obrachunkowa, sądy i wiele innych instytucji.
– Ogranicza się kadencję, kiedy organ rzeczywiście jest poza kontrolą, tak jak w przypadku prezydentów państw czy sędziów Trybunału Konstytucyjnego – punktuje.
Kolejne rozwiązanie, na które wskazuje dyrektor ZMP, to likwidacja zakazu łączenia mandatu samorządowego z mandatem senatora Rzeczpospolitej Polskiej. Jak wyjaśnia, nie oznaczałoby to automatycznie, że Senat stałby się izbą samorządową, bo nie ma pewności, że kandydaci z JST wygraliby wybory. Przedstawiciele samorządu terytorialnego w izbie wyższej mogliby za to przyglądać się ustawom, które kształtują życie wewnętrzne państwa.
Andrzej Porawski podkreśla, że przytoczone przez niego propozycje były przyjęte przez środowisko samorządowe; stanowiły część pakietu legislacyjnego zaproponowanego przez przedstawicieli organizacji JST podczas konferencji zorganizowanej w Senacie w Dzień Samorządu Terytorialnego w maju ub.r.
– Niektóre z tych propozycji są już ponowione do nowej ekipy rządzącej – zaznacza.
Oczekiwana reforma
Kierunki reformy ustroju JST oraz wizje tego, jak powinien wyglądać współczesny samorząd, kreślą również sami samorządowcy.
– Reforma samorządowa to kwestia poruszana od lat i liczę, że już niebawem stanie się ona faktem. Z rozmów z innymi samorządowcami jasno wynika, że samorządy powinny mieć większą autonomię, np. jeśli chodzi o finanse regionalne. Dzięki temu miałyby większą samodzielność w planowaniu i realizacji działań, co – w mojej ocenie – przełożyłoby się także pozytywnie na ich jakość i efektywność – mówi Olgierd Geblewicz, prezes zarządu Związku Województw Rzeczypospolitej Polskiej i marszałek województwa zachodniopomorskiego.
Jak wskazuje, jednocześnie jest potrzebny wyraźniejszy i bardziej precyzyjny podział w zakresie tego, jakie obszary działalności i kompetencji są przypisane samorządom regionalnym, aby uniknąć niejasności i nieefektywnego działania. Co jeszcze?
– W świetle perspektyw na duże pieniądze z Unii dobrze byłoby uprościć pewne procedury ich pozyskiwania. To na pewno wsparłoby rozwój ekonomiczny, społeczny i infrastrukturalny regionów. Wierzę, że tak właśnie będzie się kształtować samorząd XXI w. – mówi Olgierd Geblewicz.
Jakub Mielczarek, dyrektor biura ZWRP, dodaje, że zmiany są potrzebne także w zakresie planowania przestrzennego, dzięki czemu byłoby ono bardziej elastyczne i dopasowane do specyfiki i priorytetów poszczególnych obszarów. Wyzwanie stanowi też zarządzanie kryzysowe.
– Samorządom byłoby na pewno o wiele łatwiej, gdyby przepisy pozwalały im skuteczniej radzić sobie w przypadku klęsk żywiołowych, ekonomicznych czy pandemii, której doświadczenie w ogóle zmieniło myślenie nas wszystkich. I mówię to z pełną odpowiedzialnością, bo wyzwania i troski gospodarzy polskich regionów to nasza codzienność – mówi Jakub Mielczarek.
Koniec z bypassowaniem
Relacje w układzie rząd – samorząd to pierwszy obszar, na który zwraca uwagę dr hab. Dawid Sześciło, kierownik Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, dyrektor Instytutu Strategie 2050. Jak zauważa, istnieje problem udziału samorządów w kształtowaniu polityk na poziomie centralnym. Organem, który powinien zapewniać samorządom taki udział, jest Komisja Wspólna Rządu i Samorządu.
– To oryginalny twór polskiej myśli samorządowej i polskiego ustroju, co jest pewnym osiągnięciem, które niestety w ciągu ostatnich ośmiu lat zostało w dużej mierze zaprzepaszczone – ocenia prawnik.
Zaprzepaszczone, ponieważ w minionych latach część projektów ustaw, które dotyczyły spraw samorządowych i powinny być konsultowane z Komisją, ominęły ją, również za sprawą procedowania ustaw w formie projektów poselskich, które – jak zauważa dr hab. Dawid Sześciło – są formułą bypassowania nie tylko Komisji Wspólnej, ale generalnie konsultacji społecznych i wszelkich form bardziej aktywnego udziału społeczeństwa w procesie legislacyjnym.
Dlatego, zdaniem prawnika, na poziomie rozwiązań ustrojowych należałoby wprowadzić obowiązek opiniowania przez Komisję Wspólną projektów poselskich dotyczących samorządów. Uregulowania wymaga również kwestia składu Komisji.
– Uważam, że ta Komisja Wspólna powinna pochodzić z bezpośredniego wyboru, dokonywanego przez wszystkie samorządy w Polsce. Wtedy zapewnilibyśmy jej rzeczywistą reprezentatywność – mówi dr hab. Dawid. Sześciło.
Schodząc piętro niżej, czyli do relacji między terenową administracją rządową a samorządem, prawnik zauważa konieczność przemyślenia kwestii nadzoru nad samorządami. W tym kontekście wskazuje na model, w którym wojewoda, jako reprezentant rządu w terenie, nie miałby kompetencji do samodzielnego uchylania aktów samorządu, które uznał za niezgodne z prawem, ale jedynie mandat do tego, żeby te akty zaskarżać do sądów administracyjnych. Byłby to nadzór nie prewencyjny, ale następczy, który chroniłby w większym stopniu samorządy przed politycznie motywowaną, niesprawiedliwą ingerencją wojewodów w ich działalność.
– Przechodząc na poziom samych samorządów, nie szukałbym teraz rozwiązań w zmianach w podziale administracyjnym, przymusowym łączeniu gmin czy w bardzo daleko idących zmianach ustrojowych, ale raczej w narzędziach wzmocnienia mieszkańców. Docelowo myślałbym zwłaszcza o zwiększeniu roli referendów lokalnych. Wymaga to jednak przemyślenia formuły referendum. Referendum musi być instytucją dostępną łatwiej niż to jest w tym momencie; być może w formie z wykorzystaniem narzędzi online, tak żeby można było brać w nim udział bez wychodzenia z domu – podsumowuje dr hab. Dawid Sześciło. ©℗
Organizatorzy
/>
/>