Nie budować piramid, czyli kilka słów o inwestycjach w infrastrukturę

Dbałość o infrastrukturę kraju i jej rozbudowa nie są dla rządu opcjonalne, ale obligatoryjne.

Dzisiaj każdy ma opinię na temat Centralnego Portu Komunikacyjnego, który ma potencjał zmienić transportowy krajobraz Polski i naszą pozycję na mapie gospodarczej świata. Trwająca trzy godziny internetowa debata na ten temat przyciągnęła ponad milion widzów. Więc Polacy jednak rozumieją, że nie to, kto włada TVP, lub to, z kim przepycha się Macierewicz przed Sejmem, decyduje o ich przyszłości. Są kwestie fundamentalne oraz wymagające strategicznego myślenia, a infrastruktura jest jedną z nich.

Dbałość o nią leży w obowiązkach państwa i – podobnie jak bezpieczeństwo – nie jest dla rządzących jedną z opcji. Co ciekawe, przekonanie to łączy zarówno liberałów, jak i socjaldemokratów. Rzecz w praktyce rozbija się nie o pytanie, czy budować sieci przesyłu energii, światłowody, drogi, lotniska, porty i linie kolejowe, a jak i gdzie je budować, by spełniały zadania opisane 130 lat temu przez Alfreda Marshalla: minimalizowania kosztów, czasu oraz niezawodności transportu towarów, ludzi i idei.

Stawka jest wysoka, bo – jak wskazywał brytyjski ekonomista – firmy lokują się tam, gdzie mogą te koszty ograniczać najskuteczniej.

Duże nie znaczy dobre

Główne wyzwanie przy planowaniu inwestycji infrastrukturalnych jest proste: uniknąć wybudowania piramidy. Weźmy tę najbardziej znaną – Cheopsa. W jakimś sensie służyła do transportu, jednak był to transport duszy faraona w zaświaty, więc żyjącym Egipcjanom przydać się nie mogła. Jej budowa trwała dwukrotnie dłużej niż planowana budowa CPK (ok. 20 lat) i pracowało przy niej ponad 20 tys. ludzi. O ile dawało to Egiptowi impuls gospodarczy (pracownicy nie byli niewolnikami, byli wynagradzani, co zwiększało popyt), o tyle, gdy już piramida stanęła, impuls wygasał.

Co innego rzymskie akwedukty. Te projekty o niemal równie imponującej co piramidy skali były realizowane w kilka czy kilkanaście lat, lecz potem były użytkowane przez wieki. Na przykład znajdujący się we Francji Pont du Gard wybudowano w I w. n.e. i użytkowano go aż do upadku Imperium. A przez kolejne wieki służył jako most dla przekraczających rzekę Gard, przynosząc zysk w postaci myta lokalnym władcom i biskupom. Wniosek z tego taki, że o użyteczności inwestycji nie decyduje jej wielkość czy to, jak wiele miejsc pracy tworzy w trakcie powstawania, a jej finalne przeznaczenie, konkretny projekt oraz sposób wdrożenia.

Powinno się to wydawać oczywiste wszystkim dyskutującym o CPK. A nie jest – sugeruję więc opanowanie emocji, a wtedy oczywistości staną się wyraźne. Krytycy być może dostrzegą wtedy głębokie znaczenie szeroko zakrojonych inwestycji infrastrukturalnych dla rozwoju. Dla ekonomistów ta kwestia nigdy nie była tajemnicą. Rewolucja przemysłowa rozpoczęła się wraz z wynalezieniem silnika parowego, ale bez budowy torów kolejowych jego oddziaływanie byłoby mocno ograniczone.

Właśnie u zarania epoki przemysłowej znaczenie inwestycji infrastrukturalnych było najbardziej widoczne. Badaniu tych kwestii poświęcił się Dave Donaldson z MIT. W pracy „Railroads of the Raj: Estimating the Impact of Transportation Infrastructure” ekonomista opisuje, jak wielkie zmiany przyniosła rozbudowa kolei w Indiach w latach 1853–1930. Zanim do niej doszło, towary przewożono za pomocą byków, które mogły przemieszczać się nie więcej niż 30 km dziennie. Te same towary mogły dzięki kolei pokonywać do 600 km dziennie przy znacznie niższych stawkach za kilometr. Efektem było bogacenie się Indusów. Gdy tylko do danego regionu Indii doprowadzano kolej, przychód w rolnictwie (głównej wówczas gałęzi gospodarki) rósł w ujęciu realnym o 16 proc. Kolej była jak akwedukty, nie jak piramidy.

Wyniki licznych badań wskazują – z pewnymi zastrzeżeniami – na utrzymujący się istotny pozytywny wpływ inwestycji w infrastrukturę na gospodarkę. Wynika to choćby z opublikowanej w marcu 2023 r. metaanalizy „The Impact of Infrastructure on Development Outcomes”, podsumowującej wyniki aż 300 prac opublikowanych na ten temat w latach 1983–2022. Ale warto zauważyć, że w badaniach tych za istotny efekt statystyczny odpowiadają głównie proste inwestycje, polegające na budowie czegoś, czego wcześniej nie było (np. sieci dostępu do szerokopasmowego internetu), a nie przypadki fundamentalnej przebudowy bądź wielopoziomowej modernizacji istniejącej infrastruktury. Niestety, w krajach rozwiniętych zasób prostych inwestycji infrastrukturalnych, które przynoszą szybkie i duże korzyści, wyczerpuje się. Polska lat 90. XX w., bez autostrad i linii kolejowych dostosowanych do szybkich pociągów, to odległa przeszłość. Dziś, żeby inwestycja w infrastrukturę dawała namacalne efekty – zwiększała produktywność gospodarki i dochody mieszkańców – trzeba się bardziej postarać. To oznacza konieczność sięgania po rozwiązania bardziej złożone i tym samym ryzykowniejsze.

Lekcja amerykańska

O ile trudno o pomysły na infrastrukturalne rozwiązania do automatycznego wszczepienia w Polską rzeczywistość, o tyle łatwiej o antyprzykłady i katalog złych praktyk. Z tej perspektywy zarówno Stany Zjednoczone, jak i Chiny mogą zazdrościć Polsce. Jeśli chodzi o infrastrukturę, kraje te popełniły błędy, które będą naprawiać przez wiele kolejnych dekad, a które do dzisiaj przyniosły ich gospodarkom poważne szkody. Polska natomiast, mając za sobą pierwszy etap infrastrukturalnej przebudowy, może się na błędach wielkich uczyć. Zacznijmy od lekcji amerykańskiej.

Miałem przed rokiem wątpliwą przyjemność podróżowania koleją z Waszyngtonu do Nowego Jorku, a więc na, zdawałoby się, prestiżowej trasie. Odniosłem wrażenie, że znajduję się nie w pociągu, a w mikserze. Cały skład nieustannie się trząsł. Przyczyną były uszkodzenia torowiska. W ten sposób odczułem skutki przykrego stanu amerykańskiej infrastruktury transportowej. Najbardziej niedoinwestowane w tym kraju są autostrady i mosty. System międzystanowych autostrad został rozbudowany w latach 50. XX w., a do lat 70. wydatki na infrastrukturę utrzymywały się na relatywnie wysokim poziomie. Potem spadły do poziomu 2 proc. PKB i mniej. Infrastruktura zaczęła się starzeć.

„Lata niedofinansowania pozostawiły zaległości w pracach remontowych na amerykańskich autostradach i mostach przekraczające 830 mld dol.” – pisze Jonathan Hillman w artykule „The United States’ Broken Infrastructure Is a National Security Threat”. Napisany w 2021 r. tekst rozpoczyna obrazowo: „Znaki ostrzegawcze są wszędzie. W Teksasie zimowa burza pozbawia miliony gospodarstw prądu. W Wisconsin rolnicy mają trudności z bezpiecznym korzystaniem z nowoczesnego sprzętu na drogach zbudowanych ponad 50 lat temu. W Arizonie stuletni most częściowo zawalił się zeszłego lata po wykolejeniu się pociągu. Na Florydzie stare rury przeciekają milionami galonów ścieków. Ameryka, miasto na wzgórzu, rozpada się”.

W kryzysie finansowym 2008 r. w USA uruchomiono wielki pakiet stymulujący gospodarkę, którego dużą część przeznaczono właśnie na infrastrukturę. I on nie pomógł w wystarczającym stopniu. W 2021 r. przyjęto kolejny program, o wartości 1,2 bln dol., który, oprócz naprawy autostrad czy 160 tys. zaniedbanych mostów, ma służyć m.in. modernizacji wodociągów (ich awarie generują koszty na poziomie 2 mld dol. rocznie) i pokryciu kraju siecią szerokopasmowego internetu, do którego nie ma dostępu wciąż ok. 20 mln Amerykanów. W ramach programu przeznaczono także fundusze na modernizację lotnisk, których deprecjacja kapitałowa w skali kraju wynosi 8 mld dol. rocznie, a które nie są w stanie już obsługiwać całości rosnącego ruchu.

Wielu ekspertów powątpiewa jednak, czy planowane wydatki są wystarczające, by nadrobić stracone półwiecze. USA stoją przed olbrzymim wyzwaniem dostosowania infrastruktury do wymogów współczesności. Same opóźnienia wynikające z nadmiernego zakorkowania dróg kosztują tamtejszą gospodarkę ok. 90 mld dol. rocznie. Jej „przepustowość” jako całości nie nadąża przede wszystkim za wzrostem populacji. Rozwinięto ją, gdy kraj liczył 200 mln mieszkańców. Dzisiaj jest ich o 140 mln więcej.

Tak więc lekcja amerykańska brzmi: to, co wybudowane, musi być nieustannie konserwowane. Inaczej się zawali. Ale sama konserwacja nie wystarczy – konieczne jest adaptowanie infrastruktury do zmieniającego się świata. Aspirując do bycia miejscem łączącym gospodarki Azji i Europy i chcąc przyciągać inwestycje zagraniczne i powiększać swoje PKB, Polska musi o tym pamiętać.

Lekcja chińska

A więc inwestycje, inwestycje i jeszcze raz inwestycje? Lekcja chińska jest odmienna od amerykańskiej. Podróżowałem wielokrotnie chińskimi szybkimi pociągami i zaświadczam, że internetowe virale są prawdziwe: w trakcie jazdy nimi można układać domek z kart. Problemem nie jest tu niedoinwestowanie i brak nowoczesnej infrastruktury. Przeciwnie – ogromnym wyzwaniem jest przeinwestowanie i finansowanie rozwoju z niespłacalnego długu.

Rozbudowa infrastruktury w Chinach, zwłaszcza kolejowej, była na początku XX w. sposobem nie tylko na stymulowanie handlu, ale przede wszystkim jednym z narzędzi tworzenia zunifikowanego państwa. Taki był cel Sun Jat-sena, który szefował chińskiej kolei od 1912 r. Ale w wyniku biurokratycznej opieszałości, wojny i wprowadzenia komunizmu nie udało się planu zrealizować. Niedoinwestowanie transportu doprowadziło do zapaści portów morskich, braku możliwości transportu koleją kontenerów w głąb lądu i braku odpowiedniej sieci lotnisk.

Dopiero w latach 80 XX w., za Denga Xiaopinga, sytuacja zaczęła się zmieniać, acz powoli. Xiaoping zliberalizował gospodarkę w obrębie specjalnych stref ekonomicznych i dążył do decentralizacji produkcji, ale utrzymywał ręczne zarządzanie. Ruch ludzi między wsią a miastem czy centrum a peryferiami był ograniczony. Im szybciej chiński PKB rósł, tym większe problemy sytuacja ta generowała. Oprócz niewystarczającej sieci dróg, kolei i lotnisk problemem była też infrastruktura telekomunikacyjna, niedostosowana do rodzącej się właśnie cyfrowej rzeczywistości.

W latach 90. Chiny się zreflektowały i podniosły wydatki na infrastrukturę z ok. 3 proc. PKB do ok. 5 proc., po 2005 r. sięgały one już 10 proc. PKB, by w ciągu ostatniej dekady zbliżyć się do 24 proc. PKB (w 2016 r.). Dzisiaj kraj jest pokryty 45 tys. km torów dla szybkich pociągów, a długość sieci autostrad już w 2011 r. przekroczyła ówczesną długość sieci autostrad w USA. Chińczycy jako element infrastruktury traktują także mieszkalnictwo, więc i tu miała miejsce potężna rozbudowa. Każde tamtejsze miasto w ostatnich dekadach to olbrzymi plac budowy.

Teoretycznie chińskie inwestycje infrastrukturalne to akwedukty, a nie piramidy. Jednak w praktyce są czymś pomiędzy. Były traktowane zarówno przez rząd centralny, jak i władze prowincji jako mechanizmy stabilizujące cykl koniunkturalny. Stymulowano nimi gospodarkę, gdy słabła. Jak jednak je finansowano? Z długu. Licząc, że zostanie on spłacony przyszłym wzrostem gospodarczym. Problem w tym, że wzrost zaczął wygasać. Chiny z gospodarki pędzącej w tempie 7–10 proc. PKB rocznie stały się gospodarką rosnącą w tempie poniżej 5 proc. PKB w skali roku, z prognozami dalszych spadków w okolice 3 proc.

Długi zaczęły się kumulować. Jak w 2023 r. szacowali badacze z JPMorgan Chase, całkowity chiński dług (rząd, firmy i gospodarstwa domowe) wynosi 282 proc. PKB, przy średniej dla wszystkich gospodarek rozwiniętych na poziomie 256 proc. „To, co odróżnia Chiny od większości innych krajów, to szybkość narastania długu w stosunku do wielkości gospodarki. Dla porównania, w Stanach Zjednoczonych czy nawet głęboko zadłużonej Japonii dług wzrósł mniej gwałtownie. Gwałtowny przyrost zadłużenia Chin, ponad dwukrotny w porównaniu z wielkością ich gospodarki od czasu globalnego kryzysu finansowego 15 lat temu, utrudnia zarządzanie nim” – pisze Keith Bradsher na łamach „The New York Times”. Z kolei ekonomiści E. J. Antoni i Peter St. Onge w „China’s Economic Collapse Carries a Warning About Our Own Future” zauważają, że „chińska bezprecedensowa kampania infrastrukturalna była prawdziwym kursem błędnych inwestycji”.

Rządzący obecnie Xi Jinping próbuje ratować sytuację, ograniczając inwestycje infrastrukturalne. W styczniu poinstruował zadłużone na w sumie 13 bln dol. lokalne władze, by wstrzymały budowę dróg ekspresowych, rozbudowę lotnisk i kolei miejskich. Ale to wszystko przypomina naklejanie małego plastra na ranę postrzałową. Lekcja chińska, którą powinniśmy odrobić w Polsce, brzmi: nie przeceniajmy znaczenia inwestycji infrastrukturalnych dla rozwoju. Powinny mu towarzyszyć, ale nie będą jego motorem. Uważajmy, by retoryka im towarzysząca nie wymknęła się spod kontroli i nie zaczęła służyć ludziom, którzy potrafią takie okazje wykorzystywać do osiągania prywatnych korzyści. Prawdziwe zrozumienie rangi inwestycji infrastrukturalnych nie powinno prowadzić do niezdrowej ekscytacji, ale odpowiednich rachunków ekonomicznych. I działania.

Paraliżująca skłonność do przemyśleń

Wskazuję źródła błędów w inwestycjach publicznych nie po to, by do nich zniechęcić. Niniejszego tekstu nie należy interpretować jako nawoływania do zaniechania budowy CPK; nie jest też on obroną tego konkretnego projektu. Odnoszę się do CPK, bo dyskusja wokół tego projektu ogniskuje w sobie zagadnienia istotne dla inwestycji infrastrukturalnych w ogóle.

Dogmatyczni przeciwnicy pomysłu często przybierają pozę osób nawołujących do rozsądku. Oto przez osiem lat rządził PiS, a partia ta nie potrafiła zrobić niczego w sposób skuteczny, transparentny i uczciwy, wobec czego najpierw sprawdźmy, co się naprawdę pod sztandarem budowy CPK odbywało, a dopiero potem ewentualnie ją kontynuujmy. Dobrze to stanowisko ilustruje wpis Tomasza Lisa na portalu X: „Nachalność pro-CPK-owskiego lobbingu jest już niestrawna. A to jest proste: rzetelny audyt, zimna kalkulacja kosztów, także ukrytych, chłodna analiza szans i możliwych korzyści. Oraz strat. Bez emocji. Profesjonalnie, mądrze. Excel i chłodna głowa”. Tyle że nikt rozsądny nie neguje konieczności dbania o przejrzystość i przeprowadzenia audytu tam, gdzie trzeba. Pod nawoływaniem do zachowania „chłodnej głowy” kryje się coś innego niż rozsądek: chęć całkowitego resetu. Problem w tym, że w ten sposób polityczne roszady będą zabijać każdy długoterminowy plan.

W trakcie wspomnianej we wstępie debaty zwolennik budowy CPK, Maciej Wilk, używał sformułowania „analysis – paralysis” na określenie silnej skłonności do dzielenia włosa na czworo, która może sparaliżować każdy projekt. Taka skłonność nie jest właściwa wyłącznie Polakom. Na przykład w Anglii od 25 lat dyskutuje się już o konieczności rozbudowy lotniska Heathrow o trzeci pas, by mogło sprostać rosnącemu ruchowi. Ale opinie ekonomiczne wciąż przegrywają z argumentami środowiskowymi i społecznymi.

Innym błędem popełnianym w tego typu dyskusjach jest błąd prezentyzmu à rebours. Prezentyzm to próba oceny przeszłości przez pryzmat współczesnych standardów, a prezentyzm à rebours to postrzeganie projektów infrastrukturalnych poprzez chwilowe tendencje, przy pominięciu długofalowych, znacznie poważniejszych megatrendów. To tak, jakbyśmy wypełniali naszą szafę zapasami ciepłych ubrań tylko dlatego, że na najbliższy tydzień synoptycy zapowiadają mróz. I to właśnie ten błąd popełnił Radosław Sikorski, obecny minister spraw zagranicznych, w lutym 2021 r., mówiąc o CPK: „Przerwijmy ten projekt, a pieniądze wydajmy lepiej”, i argumentując to m.in. tym, że „wciąż nie wiemy, jak bardzo pandemia wpłynie na rynek lotniczy”. Dziś wiemy, że koronawirus nie zabił lotnictwa cywilnego. Pasażerski ruch lotniczy w 2023 r. osiągnął globalnie 94 proc. poziomu z roku 2019 r. i szacuje się, że w tym roku go przebije. W przypadku lotniczego cargo to stało się już na wiosnę 2021 r.

Porzućmy jednak na koniec kwestię CPK, czyli lotnictwa i kolei. To przecież niejedyne wyzwanie infrastrukturalne dla Polski na najbliższe lata. Polska wciąż musi sporo inwestować w drogi. W planach jest budowa dodatkowych 4 tys. km ekspresówek do 2033 r. Jednocześnie lawinowo będą rosnąć koszty remontów już wybudowanych dróg (w 2022 r. GDDKiA przeznaczyła na ten cel 400 mln zł). Remontów wymagają też mosty i wiadukty. Z kontroli NIK, przeprowadzonej przed rokiem w Kujawsko-Pomorskiem, Mazowieckiem, Lubelskiem, Świętokrzyskiem i Opolskiem, na 139 obiektów aż 45 stwarzało zagrożenie dla ruchu publicznego lub życia, a sześciu groziła katastrofa budowlana. Potężnym wyzwaniem jest modernizacja infrastruktury energetycznej, która według portalu PKB24.pl wymaga inwestycji na poziomie 130 mld zł, a której zły stan utrudnia Polsce zieloną transformację.

To, oczywiście, nie wyczerpuje tego, co Polska musi zrobić w infrastrukturze w najbliższych latach. Wydaje się, że czas na gadu-gadu po prostu minął. Analizy już w większości są i trzeba zacząć działać. Problemem może być finansowanie tych inwestycji i nad tym politycy powinni się zastanawiać. ©Ⓟ