Rachunki, jakie Bruksela wystawia Warszawie, są coraz wyższe, choć KE wcale nie jest skora, by iść na zwarcie.
Groźba zamrożenia wypłaty unijnych funduszy dla Polski i Węgier staje się coraz bardziej realna. Komisarz UE ds. bud żetu Johannes Hahn zadeklarował we wtorek, że Bruksela może zaproponować zawieszenie przelewów jeszcze przed wyborami parlamentarnymi nad Balatonem, które odbędą się 3 kwietnia. Stawką są pieniądze m.in. na projekty transportowe i energetyczne, wspieranie przedsiębiorczości, tworzenie nowych miejsc pracy, rozwój wsi i cyfryzację. Zdaniem ekspertów październikowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego Julii Przyłębskiej, który podważył pierwszeństwo prawa unijnego przed prawem krajowym, był dla Brukseli równoznaczny z przekroczeniem czerwonej linii. – Stan rządów prawa w Polsce uległ dramatycznemu pogorszeniu w ostatnich sześciu miesiącach. Unia i jej instytucje zostały pozostawione bez wyjścia: muszą zareagować stanowczo, jeśli nie chcą, by chuliganizm prawny rozprzestrzenił się na inne kraje – mówi DGP prof. Laurent Pech, wykładowca prawa europejskiego z Middlesex University London.
Niewykluczone, że Bruksela czeka już tylko na zielone światło od Trybunału Sprawiedliwości UE, który 16 lutego ma wydać wyrok w sprawie zgodności z traktatami mechanizmu warunkowości. Pozwala on Komisji Europejskiej wstrzymać dopływ unijnych funduszy do państw, które w jej ocenie naruszają standardy praworządności. A za takie Bruksela uznaje obecnie Polskę i Węgry. Na początku grudnia ubiegłego roku rzecznik generalny TSUE stwierdził w opinii do sprawy, że prawo europejskie nie zabrania uzależnienia wypłaty pieniędzy z budżetu UE od przestrzegania zasad rządów prawa – i rekomendował odrzucenie skarg wniesionych przez Warszawę i Budapeszt. Choć opinie nie są dla trybunału wiążące, to w praktyce często pokrywają się z jego wyrokami.
Komisja wychodzi z założenia, że demokratyczny regres Polski i Węgier może skutkować niewłaściwym zarządzaniem funduszami i nadużyciami finansowymi, a zatem pośrednio uderzać w cały budżet UE. W przypadku Warszawy zastrzeżenia Brukseli odnoszą się zwłaszcza do ograniczenia niezależności sądownictwa, upolitycznienia i nieskuteczności prokuratury oraz podważenia prymatu prawa europejskiego nad prawem krajowym; w przypadku Węgier chodzi przede wszystkim o przekręty finansowe i ustawianie zamówień publicznych. W tym tygodniu minął dwumiesięczny termin, jaki KE dała rządowi Mateusza Morawieckiego na udzielenie jej odpowiedzi w tej sprawie. Wyjaśnienia nadeszły do Brukseli w ostatniej chwili i teraz czekają na analizę.
Do czasu spełnienia unijnych warunków związanych z przywróceniem praworządności nie ma też mowy o zatwierdzeniu polskiego Krajowego Planu Odbudowy i wypłacie 4,7 mld euro zaliczki z funduszu na popandemiczne ożywienie gospodarki (łącznie mamy dostać ponad 58 mld euro).
Udobruchać czy walić
Bruksela szykuje się również do potrącenia z puli budżetu unijnego przypadającego Warszawie pierwszej transzy kary za odmowę wstrzymania działania kopalni Turów. Żądana suma to na razie 15 mln plus 30 tys. euro odsetek za zwłokę. – Jak dotąd wysłaliśmy trzy wezwania do zapłaty. Jeśli to nie nastąpi, Komisja skompensuje należności z płatności dla Polski – wyjaśnia DGP rzecznik KE. Każdy kolejny dzień wydobycia węgla brunatnego w Turowie kosztuje nasz kraj 500 tys. euro. Kara ta, nałożona 20 września przez trybunał w Luksemburgu, będzie naliczana do czasu wydania ostatecznego wyroku w polsko-czeskim sporze o środowiskowe szkody wyrządzane przez dolnośląską kopalnię (do tej pory wynosi ona ponad 64 mln euro). W przyszłym tygodniu rzecznik generalny TSUE przedstawi opinię w tej sprawie.
Jeszcze szybciej rośnie rachunek, jaki UE wystawiła Warszawie za rozciągnięcie politycznego nadzoru nad wymiarem sprawiedliwości. Latem ubiegłego roku luksemburscy sędziowie orzekli, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest niezależna ani bezstronna, a zatem nie spełnia podstawowych wymogów prawa unijnego. Według TSUE świadczy o tym zwłaszcza przewidziana w tzw. ustawie kagańcowej możliwość wytaczania sędziom dyscyplinarek za treść wydawanych orzeczeń, w tym kwestionowanie statusu kolegów nominowanych na urząd przez upolitycznioną Krajową Radę Sądownictwa. Mimo wyroku Izba Dyscyplinarna dalej zawieszała sędziów, którzy nie podporządkowywali się oczekiwaniom Ministerstwa Sprawiedliwości. Gdy nad rządem zawisło widmo kolejnej kary finansowej, premier Morawiecki niezbornie dryfował między kursem na udobruchanie Unii a zderzeniem czołowym. Jednego dnia zapowiadał likwidację Izby Dyscyplinarnej, a drugiego ostrzegał na łamach „Financial Times”, że jeśli Komisja Europejska zamrozi Polsce fundusze, to „rozpocznie trzecią wojnę światową”, a „my będziemy się bronić wszelkimi środkami, jakie mamy do dyspozycji” – np. wetując pakiet klimatyczny. Jeśli ten konfrontacyjny język miał wywrzeć presję na unijnych technokratach, to nie trafił na podatny grunt. Trzy dni po publikacji wywiadu luksemburscy sędziowie wymierzyli Polsce karę miliona euro dziennie.
Projekt likwidacji Izby Dyscyplinarnej wciąż nie ujrzał światła dziennego mimo obietnic, że pojawi się przed końcem 2021 r. Spełnienie warunku Brukseli miało być tylko jednym z elementów nowego pakietu gruntownych zmian w sądownictwie, na które szczególnie naciskali Zbigniew Ziobro i jego frakcja. Na przeszkodzie stanął jednak prezydent Andrzej Duda, który wysłał na Nowogrodzką jasny sygnał, że nie będzie żyrował ustaw ministra sprawiedliwości – zwłaszcza że planowane zmiany solidnie okroiłyby jego kompetencje w wymiarze sprawiedliwości. Komisarz UE ds. sprawiedliwości Didier Reynders kilka dni temu zasugerował w rozmowie z Politico, że burzliwa dynamika w obozie Zjednoczonej Prawicy rzutuje na impas w sporze o praworządność. „Napięcie w stosunkach z ministrem sprawiedliwości było inne niż w relacjach z innymi” – przyznał Reynders. Podczas wizyty w Warszawie w listopadzie zeszłego roku Ziobro wręczył mu zdjęcia zniszczeń wojennych w stolicy. Szef Solidarnej Polski podkreślił, że Niemcy dokonali ich, „realizując ideologię segregacji narodów”.
Tymczasem grzywna za funkcjonowanie Izby Dyscyplinarnej przebiła już 80 mln euro (według licznika Iustitii) i najprawdopodobniej jej pierwsza rata – jak w przypadku Turowa – zostanie potrącona z puli przypadającej nam z budżetu UE. – A możemy się spodziewać, że wkrótce Komisja wystąpi o nałożenie na Polskę kolejnych kar w związku z wielokrotnymi naruszeniami prawa UE przez „Trybunał Konstytucyjny” – zwraca uwagę prof. Laurent Pech. Przed świętami Bruksela wszczęła w tej sprawie formalne postępowanie przeciwko rządowi PiS – piąte, w którym oskarża polski rząd o odwrót od praworządności. Tym razem kaliber występków jest jeszcze cięższy: podważenie przez TK zasady pierwszeństwa prawa europejskiego i mocy środków tymczasowych TSUE to już ostentacyjne wypowiedzenie zasad traktatowych. Rząd ustami rzecznika Piotra Müllera próbował tuszować wymowę wyroku, przekonując, że potwierdza on jedynie to, co wprost wynika z konstytucji. W rzeczywistości sens orzeczenia był wywrotowy: trybunał zakwestionował to, jak działa wspólny, europejski system prawny, i dał PiS glejt na ignorowanie niewygodnych dla siebie orzeczeń unijnych. Dlatego nawet konstytucjonaliści, którzy dotąd wstrzemięźliwie podchodzili do proklamacji o polexicie, zaczęli mówić, że prawny rozbrat z UE staje się faktem.
Możemy się dogadać
Przymiarki do zamrożenia funduszy oznaczają, że po pięciu i pół roku polsko-unijnego sporu o praworządność Bruksela doszła w końcu do ściany. Żaden z wdrożonych przez nią środków dyscyplinujących nie zadziałał. Dialog polityczno-biurokratyczny grzęznął w pętli niekończącej się wymiany listów, wyjaśnień, stanowisk i opinii. Trwająca od 2017 r. procedura z art. 7 – tzw. opcja atomowa – która w skrajnym wariancie przewiduje zawieszenie państwa w prawach członka, nie wyszła poza fazę wysłuchań. W Radzie UE skupiającej ministrów krajów członkowskich nie ma porozumienia co do wytoczenia przeciwko Polsce cięższych dział. W postępowaniach o naruszenie traktatów trybunał luksemburski każdorazowo przyznawał rację Komisji, ale w odpowiedzi rząd PiS – zamiast dostosować się do zaleceń – robił krok w kierunku zaognienia konfliktu. Gdy TSUE wydawał środek tymczasowy w postaci nakazu zawieszenia ID SN, polski TK orzekał, że taki środek jest sprzeczny z konstytucją. Gdy TSUE stwierdzał, że ID SN jest niezgodna z traktatami, trybunał Julii Przyłębskiej ogłaszał, że niektóre wyroki Luksemburga są wydawane bezprawnie (i to władza decyduje które). Zamiast skłonić krnąbrny kraj do posłuszeństwa unijnym zasadom i wartościom, ten coraz bardziej się od nich oddalał.
Jak to możliwe, że organizacja, w której podstawowym warunkiem członkostwa jest gwarancja rządów prawa, od kilku lat pozwala państwom krok po kroku się od nich oddalać? Dlaczego nie jest w stanie sprowadzić buntowniczych państw na właściwą ścieżkę? Jedna z odpowiedzi może wiązać się z pieniędzmi. Politolodzy uważają, że unijne fundusze paradoksalnie pomagają umacniać się władzom mającym problemy z praworządnością. A tak się składa, że Polsce przypadała dotąd największa pula pieniędzy z budżetu UE, zaś Węgry były jego czołowym beneficjentem per capita. Rządzący mogą wykorzystywać kontrolę nad dystrybucją środków, żeby dowartościować przychylne sobie regiony i osoby. Nad Balatonem proceder ten został zresztą dobrze udokumentowany przez dziennikarzy: rząd Viktora Orbána przez lata kierował strumienie europejskich funduszy do biznesowych lojalistów Fideszu, budując wokół siebie nową klasę oligarchów, która na różne sposoby sprzyja jego władzy.
Inne wyjaśnienie dotyczy ograniczenia aktywności Komisji w roli strażnika traktatów. Wbrew lamentom PiS, że Bruksela ostro obchodzi się z państwami Europy Środkowej, a przymyka oko na wyskoki „starej” UE, w rzeczywistości w ostatnich 15 latach stała się ona bardziej pobłażliwa dla wszystkich członków. Jak wynika z badań prof. R. Daniela Kelemena (amerykański Uniwersytet Rutgersa) i prof. Tommaso Pavone (Uniwersytet w Oslo), w latach 1978–2004 liczba postępowań o naruszenia zobowiązań traktatowych inicjowanych przez KE wzrosła 20-krotnie (z 95 do 1952). Po tym okresie trend uległ drastycznemu odwróceniu: liczba nowych postępowań spadła blisko siedmiokrotnie do 2018 r. Nie oznacza to, że państwa członkowskie zaczęły bardziej skrupulatnie przestrzegać wspólnotowego prawa. Przeciwnie – kryzys strefy euro, a potem kryzys uchodźczy sprzyjały lekceważeniu przez rządy ich zobowiązań. To Komisja radykalnie zmieniła swoją strategię z powodu nasilania się nastrojów eurosceptycznych i osłabienia poparcia państw członkowskich dla integracji na początku XX w. W 2000 r. w skład koalicji rządzącej w Austrii weszła antyunijna FPÖ. Cztery lata później Partia Niepodległości Zjednoczonego Królestwa, której głównym celem było wyprowadzenie Wielkiej Brytanii z UE, zajęła trzecie miejsce w wyborach do europarlamentu. W 2005 r. Francuzi i Duńczycy odrzucili w referendach projekt Konstytucji dla Europy, który Komisja gorąco promowała. W państwach „starej” piętnastki narastało niezadowolenie, że rozpychająca się i wyjęta spod demokratycznej kontroli biurokracja krępuje ich działania, wszczyna dochodzenia i przysparza kłopotów na krajowych podwórkach. Coraz mocniej naciskały więc na ograniczenie władzy Komisji i przeniesienie centrum polityki unijnej na poziom międzyrządowy, czyli Rady Europejskiej.
Kelemen i Pavone tłumaczą, że José Manuel Barroso, który objął fotel szefa KE w 2004 r., postanowił odzyskać poparcie krajów członkowskich dla Brukseli i jej agendy. A najprostszą drogą do ugłaskania rządów była większa powściągliwość w pozywaniu ich za naruszenia. W tym celu Barroso rozciągnął polityczną kontrolę nad obszarem egzekwowania prawa UE, który dotąd był domeną zawodowych biurokratów, i położył nacisk na nieformalne, polubowne rozwiązywanie sporów w dwustronnych rozmowach. Do europejskich stolic poszedł jasny sygnał: po co mamy was ciągać po sądach, okładać karami, skoro możemy się dogadać. Nie dlatego, że dialog skuteczniej skłaniał państwa do usunięcia naruszeń czy wycofania się z reform budzących poważne wątpliwości. Chodzi o to, że sformalizowane dochodzenia były uciążliwe, kosztowne i zniechęcały państwa członkowskie do UE. Efekt był taki, że Komisja stała się mniej technokratyczna, a bardziej polityczna.
Jean-Claude Juncker, który przejął stery w KE w 2014 r., z grubsza kontynuował kurs poprzednika. Rządy przyzwyczaiły się już do tego, że wiele sporów z Brukselą da się rozwiązać nieformalnie, za zamkniętymi drzwiami, bez wszczynania postępowań, które ściągną na nie krytykę opozycji i obywateli. Kelemen i Pavone nazywają to miękkie, ulgowe podejście do egzekwowania prawa „polityką pobłażliwości”. Być może dopiero kilkuletnia batalia z Polską i Węgrami uzmysłowiła unijnym elitom, że strategia ta jest na wyczerpaniu.
