Powrót do status quo sprzed reform PiS-u jest nie tylko niemożliwy, ale też niewskazany. Stan polskiego państwa prawa pozostawiał przecież wiele do życzenia, jeszcze zanim obóz „dobrej zmiany” zaczął je demolować.
Fragment pochodzi z książki Stefana Sękowskiego i Tomasza Pułróla „Upadła praworządność. Jak ją podnieść”, nad którą DGP objął patronat. Książka dostępna w sklepie: https://nowakonfederacja.pl/produkt/upadla-praworzadnosc-jak-ja-podniesc/
W jaki sposób odwrócić postępującą korozję państwa prawa? Delikatnie mówiąc, nie będzie łatwo. Zmiany, które przeprowadził PiS, poszły bardzo daleko i wywołały trudne do odwrócenia skutki. Nie da się stwierdzić, że z dniem tym a tym przywraca się stan prawny sprzed października 2015 r. Od tamtego czasu wadliwie powołani sędziowie wydali liczne wyroki, dublerzy w TK orzeczenia, a ustawy uchwalone w sposób urągający wszelkim zasadom prawidłowej legislacji weszły dawno w życie i wpłynęły na nasze codzienne funkcjonowanie. Liczne skutki „reform” trzeba będzie niestety przyjąć do wiadomości i je utrzymać. Z kolei twórcze naprawianie błędów PiS-u nie zawsze będzie możliwe… zgodnie z prawem. Paradoks polega na tym, że zmian niezbędnych dla przywrócenia praworządności nie da się obecnie przeprowadzić w 100 proc., trzymając się litery konstytucji czy ustaw. (…)
Jeżeli chcemy przywrócić praworządność, to powinniśmy zadbać o to, by cel nie uświęcał środków, i poszukać takich rozwiązań, które same w sobie będą zgodne z zasadami państwa prawa. W debacie publicznej pojawiają się różne propozycje działań, zasadniczo można je podzielić na opcje krajowe i unijne. W ramach tych pierwszych najoczywistsze i najprostsze są odpowiednie zmiany legislacyjne, naprawiające obecne wady prawne. Problem z tego typu rozwiązaniami polega jednak na tym, że rodzą one największe ryzyko wpadnięcia w pułapkę celu uświęcającego środki. Odwracanie bezprawnych nominacji personalnych może bowiem samo w sobie również być bezprawne, co z kolei spowoduje, że będziemy mieli znów okazję do kwestionowania tych działań w przyszłości, a także ryzyko nadużyć ze strony nowej władzy, która pod pretekstem „przywracania praworządności” może zbytnio zapędzić się w rewolucyjnym zapale sprzątania po PiS-ie. Inną opcją jest naprawianie wady prawnej za pomocą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, co z kolei wymagałoby najpierw uzdrowienia samego TK. Jak widać, te opcje krajowe są problematyczne, dlatego opozycja wobec obozu „dobrej zmiany” bardzo duże nadzieje wiąże z ingerencją instytucji unijnych, które poprzez orzeczenia TSUE wymusiłyby poprawki.
I tu pojawia się spór, na pierwszy rzut oka bowiem wcale nie jest oczywiste, że TSUE ma prawo w ogóle tymi sprawami się zajmować. Jak słusznie wskazują przeciwnicy ingerencji organów UE w sprawę naszych reform wymiaru sprawiedliwości, do kompetencji organów unijnych nie należy ustalanie, jaki ma być ustrój sądownictwa w poszczególnych krajach członkowskich. Trybunał - zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) - powinien jednak dbać o praworządność w poszczególnych państwach. W myśl art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej TSUE zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Jednocześnie na podstawie tego samego przepisu państwa członkowskie zostały zobowiązane do ustanowienia środków zaskarżenia niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Skoro zatem któreś z państw nie zapewnia skutecznej ochrony sądowej (a więc np. funkcjonujące w nim sądy nie są niezawisłe), to znaczy, że nie wywiązuje się ono z tego obowiązku i tym samym TSUE ma prawo zareagować. Zwłaszcza że w art. 2 TFUE państwo prawne zostało zaliczone do katalogu głównych unijnych wartości. Ma to znaczenie niebagatelne także dla funkcjonowania samej Unii - choćby wtedy, gdy sąd danego kraju ma zdecydować, czy może przekazać oskarżonego do innego kraju domagającego się jego ekstradycji na podstawie europejskiego nakazu aresztowania, czy też gdy istnieją obawy, że dane państwo nie będzie radziło sobie z korupcją przy rozdziale środków unijnych. W ocenie TSUE w przypadku Polski to właśnie sposób przeprowadzania i treść reform sądownictwa dokonanych przez rząd PiS-u ma być pogwałceniem zasady praworządności. Ocena, czy tak jest rzeczywiście, jest przynajmniej w niektórych aspektach zmian w dużej mierze kontekstualna, bo podobne rozwiązania jak te, które wprowadzono w Polsce po 2015 r., funkcjonują także w innych krajach. Trzeba by więc wykazać, że akurat w polskim przypadku naruszają one praworządność, a w hiszpańskim, holenderskim czy niemieckim już nie. Aby to zrobić, TSUE musi wypłynąć na wody, które były dla niego do tej pory niedostępne.
Czy słusznie? W debacie publicznej pojawia się zarzut wobec trybunałów UE, które - zdaniem krytyków - działając bardziej w stylu sądów rodem z systemu common law, swoimi orzeczeniami de facto tworzą unijne prawo, wykraczając poza traktaty. Inaczej mówiąc: rękami TSUE Unia coraz bardziej się rozpycha, wkraczając w obszary, których państwa członkowskie jej nie przekazały. Entuzjaści TSUE powiedzą jednak, że jego orzecznictwo to nic innego jak uszczegóławianie ogólnych zasad wypływających z traktatów i norm prawa wtórnego i tym samym odkrywanie prawa unijnego. Ponadto kontrola sądowa UE jest swoistym bezpiecznikiem dla praworządności w UE, chroniącym jej obywateli przed władzami krajowymi, które próbują tę praworządność naruszać.
Pojawienie się tego sporu jest szkodliwe z dwóch powodów. Po pierwsze, PiS swoją postawą wywołał wilka z lasu. Wszelkie instytucje mają to do siebie, że starają się rozpychać, a w sytuacji kolizji lub niejasności kompetencyjnych ugrać coś dla siebie. To nic nowego, zarówno w kontekście różnych konfliktów krajowych na linii np. prezydent-premier czy TK-SN (i to jeszcze na długo, zanim PiS doszedł do władzy!), jak i sporów między tym, co zbiorczo nazywa się „Brukselą” (choć akurat TSUE ma siedzibę w Luksemburgu), a krajami członkowskimi. Obóz rządzący Polską zamiast przeprowadzać reformy, które są praworządne, dał trybunałowi okazję do spróbowania poszerzenia (lub „odkrycia”, jak kto woli) nowej kompetencji.
Po drugie, przeniesienie sporu na szczebel unijny odrywa go od meritum. Przestaje być ważne, czy zmiany wprowadzane przez PiS były praworządne czy nie. W opowieści różnej maści suwerenistów staje się to batalią o polską niezależność. Uważają oni, że reform tych należy bronić przed Unią, bo są nasze - nieważne, że głupie, szkodliwe i niepraworządne. Paradoksalnie, gdyby rządzący musieli cofnąć się pod naciskiem TSUE (lub innych organów unijnych), „narzucone” rozwiązania będą przez polityków Zjednoczonej Prawicy przedstawiane jako nie do końca legitymizowane.
Ten właśnie szerszy kontekst musimy brać pod uwagę, analizując spór o dopuszczalność oceny przez UE naszych reform sądownictwa. W momencie zamykania prac nad tą książką jesteśmy świadkami wojny pomiędzy polskim rządem a UE, w której z jednej strony wytoczono ciężkie działa w postaci orzeczenia TSUE, zgodnie z którym Izba Dyscyplinarna nie jest sądem i należy ją usunąć, a z drugiej mamy odpowiedź w postaci wyroku TK, z którego wynika, że UE nie ma prawa mieszać się w organizację polskiego sądownictwa w kontekście sądownictwa dyscyplinarnego. To tylko jeden z odcinków tego sporu, na który składają się liczne pytania prejudycjalne (to pytania, które sędzia może zadać właściwemu sądowi - np. SN czy TSUE - aby mieć pewność, jaka wykładnia prawa obowiązuje) składane przez polskich sędziów do TSUE (część z nich czeka wciąż na odpowiedzi), które mogą jeszcze bardziej wstrząsnąć relacjami polskiego rządu z Brukselą.
Odpowiedź na pytanie, kto ma rację, zależy od tego, czy reforma polskiego sądownictwa dokonywana przez obóz „dobrej zmiany” wpisuje się w unijne zasady praworządności, czyli jest tylko - jak twierdzą jej zwolennicy - zmianą organizacyjną, czy też faktycznie narusza praworządność. Krótko mówiąc, jeśli PiS-owska reforma mieści się w europejskich standardach, to TSUE nic do tego, a jeśli nie, to UE ma prawo nas za nią rugać. Oczywiście wciąż pozostaje problem, że TSUE sam ocenia, czy dane rozwiązanie jest zgodne z europejską praworządnością czy nie, co w niektórych przypadkach może rodzić poważne wątpliwości i prowadzić do pewnych nadużyć. Przy czym nie ulega wątpliwości, że co najmniej część reform sądownictwa dokonanych przez PiS narusza elementarne zasady praworządności (jak choćby bezprawne skrócenie kadencji członków KRS i uzależnienie rady od władzy politycznej czy niewłaściwe obsadzenie składu Trybunału Konstytucyjnego). W takich ewidentnych sytuacjach UE ma prawo ingerować. Co jednak zrobić z tym fantem, że mamy wyrok TSUE, który nakazuje nam zakończyć zabawę w Izbę Dyscyplinarną, a jednocześnie wyrok TK, który kwestionuje prawo TSUE do ingerowania w nasze sądownictwo?
Konstytucja i prawo Wspólnoty
Pamiętajmy, że w myśl polskiego prawa konstytucja stoi ponad prawem unijnym (które z kolei stoi ponad polskimi ustawami). Trybunał Konstytucyjny potwierdził to już w wyroku z 2005 roku (K 18/04). Stwierdził w nim, że w przypadku zaistnienia nieusuwalnej sprzeczności między normą konstytucji a normą prawa wspólnotowego w żadnym wypadku nie może być ona rozwiązana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej wobec normy konstytucyjnej. Gdyby doszło do takiej sytuacji, mielibyśmy trzy wyjścia: zmianę konstytucji, spowodowanie zmian w regulacjach wspólnotowych albo wystąpienie z Unii Europejskiej. Ten ostatni scenariusz, zwany polexitem, spędza sen z powiek wielu komentatorom życia publicznego. Wydaje się on jednak bardzo mało prawdopodobny i trzeba go rozpatrywać bardziej w kategoriach political fiction.
W praktyce ten spór da się w miarę prosto rozwiązać. Przede wszystkim sprzeczność między orzeczeniami TK i TSUE może być tylko pozorna. Trybunał Konstytucyjny kwestionuje bowiem możliwość oceny organizacji wymiaru sprawiedliwości, a TSUE zarzuca naruszenie europejskich standardów praworządności. W ramach prawniczej ekwilibrystyki spokojnie da się to pogodzić. Czy tak się stanie, tego w chwili powstawania tej książki nie wiadomo. Finalnie prawdopodobnie groźba utraty środków finansowych z UE spowoduje, że polski rząd ugnie się i wykona wyrok TSUE. Tym bardziej że europejskie standardy praworządności w żaden sposób nie są sprzeczne z naszą konstytucją, ba, są z nią wręcz tożsame. Niezawisłe i bezstronne sądy to esencja zarówno krajowych, jak i unijnych reguł państwa prawa. Warto tu przywołać choćby brzmienie art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej zapewniającego każdemu obywatelowi UE, którego prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, m.in. prawo do wniesienia skutecznego środka prawnego przed sądem (czyli np. jeśli nasze prawa zostaną naruszone, to zgodnie z tym artykułem musimy mieć zapewnioną możliwość efektywnego dochodzenia sprawiedliwości przed sądem) oraz prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Dlatego też ten scenariusz unijny, zgodnie z którym z pomocą orzeczeń TSUE uda się wymusić odwrócenie przynajmniej niektórych, najbardziej wadliwych reform PiS-u, wydaje się całkiem prawdopodobny. Będzie to jednak połowiczne zwycięstwo, gdyż okupione jasnym podkreśleniem, że TSUE ma prawo oceniać organizację wymiaru sprawiedliwości (choćby tylko pod tym jednym, praworządnościowym kątem) - i nie jest wykluczone, że w przyszłości ta kompetencja będzie nadużywana. Najlepiej więc tego typu sprawy rozwiązywać samemu.
Zacznijmy od najtrudniejszego, a zarazem jednego z najważniejszych tematów, czyli Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowe jest to, że obecnie mamy stan, w którym trzech sędziów orzekających w TK zostało powołanych niezgodnie z prawem, podczas gdy trzech wybranych prawidłowo nie zostało dopuszczonych do orzekania.
W debacie publicznej pojawiają się różne propozycje rozwiązania tego problemu. Naszym zdaniem każde budzi różnego rodzaju wątpliwości. Przykładowo Lewica zaproponowała nowelizację art. 6 ust. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który mówi o kompetencji Zgromadzenia Ogólnego sędziów do przenoszenia w stan spoczynku sędziego trybunału trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zmiana tego przepisu miałaby umożliwić przyjęcie ślubowania przez prawidłowo wybranych sędziów. Nie bardzo jednak wiadomo, jak w praktyce miałoby to wyglądać - czy sędziowie dublerzy mieliby zostać przeniesieni w stan spoczynku? Jeśli tak, byłoby to niezgodne z konstytucją, gdyż przeniesiono by w stan spoczynku sędziów zdolnych do orzekania. Byłby to ruch podobny do działań PiS-u mających na celu przeniesienie w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego.
Znacznie ciekawsze i bliższe zasadom praworządności rozwiązanie zaproponowali prof. Marcin Matczak i dr Tomasz Zalasiński. Ich koncepcja opiera się na założeniu, że wybór trzech sędziów dublerów został dokonany wbrew postanowieniu zabezpieczającemu wydanemu przez TK 30 listopada 2015 r., w którym trybunał zabezpieczył wniosek grupy posłów, wzywając Sejm RP do wstrzymania działań prowadzących do wyboru nowych sędziów TK do czasu wydania wyroku. Zabezpieczenie nie zostało wykonane i doszło do szybkiego wyboru, a następnie zaprzysiężenia nowych sędziów przed wyrokiem TK w tej sprawie. W efekcie nowi sędziowie zostali powołani bezprawnie, wbrew postanowieniu o zabezpieczeniu, a więc powołanie to nie powinno wywoływać skutków prawnych. Dlatego też Sejm powinien podjąć uchwały o braku mocy prawnej uchwał, za pomocą których ich powołano.
Problem w tym, że Sejm obecnej kadencji nie ma kompetencji do tego, by stwierdzać nieważność uchwał wydanych przez Sejm kadencji poprzedniej. Przecież tego w dużej mierze dotyczył spór wokół „unieważnienia” wyboru sędziów TK w 2015 r. i w konsekwencji wybrania na ich miejsce sędziów dublerów. Mimo wadliwości powoływania dublerów doszło do dokonania „ostatniej doniosłej prawnie czynności”, jaką było ślubowanie przyjęte przez prezydenta, i sędziowie ci zaczęli orzekać. Zastosowanie takiego rozwiązania mogłoby pogłębić spór i spowodować, że część środowisk politycznych i prawniczych nie będzie go uznawać, wskazując na jego bezprawność. Ponadto otwiera to niebezpieczną furtkę do podobnych manewrów w przyszłości. Nie spodoba nam się sędzia wybrany przez poprzednią władzę, to anulujemy jego wybór i wybierzemy sobie nowego. Dlatego lepszym rozwiązaniem byłoby usunięcie dublerów przez Zgromadzenie Ogólne TK (w skład którego wchodzą wszyscy sędziowie tego sądu), które stwierdziłoby wygaśnięcie mandatu sędziego trybunału w związku z powołaniem niezgodnym z konstytucją. Oczywiście zdajemy sobie sprawę z małego prawdopodobieństwa takiego rozwiązania przy obecnym składzie TK. Dlatego warto byłoby rozważyć zastosowanie w tym celu nieco zmodyfikowanej wersji innej propozycji prof. Matczaka i dr. Zalasińskiego, a mianowicie rozszerzenie składu Zgromadzenia Ogólnego TK o sędziów TK w stanie spoczynku. Wtedy sam TK mógłby usunąć ze swojego grona dublerów, pozwalając tym samym na przyjęcie ślubowania przez prawidłowo wybranych sędziów.
Taka sytuacja powodowałaby, że Zgromadzenie Ogólne TK na stałe zostałoby uzupełnione przez sędziów w stanie spoczynku, którzy - na równi z aktywnymi sędziami - mieliby prawo decydować choćby o regulaminie prac TK czy o tym, kto mógłby być jego prezesem. To wcale nie musiałoby być złe. Ci sędziowie, mający przecież za sobą dziewięcioletnie doświadczenie w orzekaniu, mogliby pomóc pozostałym w racjonalniejszym kształtowaniu prac. Z nich można by także wyłaniać np. komisje zajmujące się „dyscyplinarkami” sędziów orzekających.
Jednocześnie pamiętajmy, że większość sędziów wybranych do TK przez PiS w latach 2015-2021 zasiada w sądzie konstytucyjnym zgodnie z prawem. Zmiany nie powinny więc zakładać usuwania z trybunału sędziów poza dublerami. Można się ewentualnie zastanowić nad ponownym wyborem prezesa TK, gdyż wybór Julii Przy łebskiej budził pod kątem formalnym wiele kontrowersji. Trzeba się jednak liczyć z tym, że w praktyce mogłoby to oznaczać… ponowny jej wybór na to stanowisko - zasiada ona bowiem w trybunale zgodnie z prawem. Czysto politycznie (tego elementu niestety nie da się uniknąć) należy wymagać od obecnych sędziów TK zdolności do kompromisu i współpracy przy wyciąganiu tej instytucji z bagna. Jeśli mieliby stawiać interes partii, która ich wybrała, ponad długotrwały interes państwa, mogłoby się okazać, że siły polityczne, które zdobyłyby się na trud naprawczy (czy takie się znajdą, nie jest to tematem tej książki), mogłyby w pewnym momencie stracić cierpliwość - i rozjechać TK ustawodawczym walcem, jak to się stało w latach 2015-2016. (…)
Jak reformować wymiar sprawiedliwości?
Jak zaznaczyliśmy, samo naprawianie pseudoreform nie uzdrowi wymiaru sprawiedliwości. Wymaga on wielu zmian zarówno na poziomie organizacyjnym, jak i procedur poszczególnych rodzajów postępowań sądowych. Już sama zmiana modelu rekrutacji sędziów w dłuższej perspektywie powinna zauważalnie poprawić jakość wydawanych orzeczeń. Może jednak nie wystarczyć w walce z problemem przewlekłości postępowań, który jest chyba najpoważniejszym wyzwaniem dla polskiego sądownictwa. Wiele osób odpuszcza bowiem dochodzenie swoich praw ze względu na perspektywę wieloletniej batalii sądowej. Przedłużające się postępowania powodują, że czasem powstają skutki, których nie da się już naprawić. Przykładowo przewlekanie niektórych spraw rodzinnych może powodować nieodwracalne szkody w psychice dziecka, przewlekłość spraw karnych utrudnić wykrycie lub ukaranie sprawcy, a spraw gospodarczych - bankructwo i utratę dorobku całego życia. W skrajnych przypadkach zdarza się, że dana osoba zdąży umrzeć, nim doczeka „sprawiedliwości” w sądzie.
Przygotowując reformy sądownictwa, priorytetowo trzeba potraktować problem zbyt długich postępowań (które, przypomnijmy, za rządów PiS-u wydłużyły się jeszcze bardziej). Nie wchodząc tu w szczegółowe rozwiązania proceduralne, naszym (i nie tylko) zdaniem do tego tematu należy podejść wieloaspektowo. Z jednej strony problem przewlekłości to kwestia jakości sędziów. Z drugiej, nawet najlepszy merytorycznie i najsumienniejszy sędzia niewiele wskóra, gdy nie ma do pomocy odpowiednich kadr. Co z tego, że wydaje w terminie zarządzenia, skoro te leżą sobie na półce ze stertą innych papierów, czekając czasem nawet miesiącami na wykonanie przez pracownika sekretariatu? Albo co z tego, że sędzia dostanie asystenta, kiedy jakość jego pracy będzie tak niska, że ten i tak będzie musiał po nim wszystko poprawiać? Dlatego też drugim elementem walki z przewlekłością postępowań jest gruntowna reforma organizacyjna kadr wspierających sędziów. Sprawne sekretariaty, przygotowani merytorycznie asystenci z szerszymi kompetencjami i wyższymi zarobkami to podstawa sukcesu. Bez tego możemy mieć najlepszych sędziów i dobrze skrojone procedury, a i tak wszystko rozbije się o to, że pani w sekretariacie nie wyśle na czas pisma do pełnomocnika.
Trzeci element to mądrze przeprowadzona cyfryzacja. Mamy trzecią dekadę XXI wieku, a polskie sądownictwo wciąż funkcjonuje głównie za pomocą papieru. Tony zbędnej makulatury każdego dnia trafiają do biur podawczych sądów i wychodzą z sekretariatów. Gdy przypadkiem zdarzy się Państwu wybrać do jakiejś 24-godzinnej placówki pocztowej tuż przed północą, to z dużym prawdopodobieństwem trafią Państwo na kolejkę, w której większością klientów będą prawnicy walczący o to, by wysłać pismo do sądu z pieczątką z danego dnia.
Z początkiem lipca 2021 r. weszły w życie przepisy wprowadzające całkiem spory zakres cyfryzacji, czemu zasadniczo należy przyklasnąć, bo to krok w dobrą stronę. Wykonanie tego dobrego pomysłu pozostawia jednak sporo do życzenia. Przede wszystkim mamy cyfryzację tylko w jedną stronę: sądy mają teraz wysyłać większość pism do pełnomocników za pomocą portalu sądowego, ale pełnomocnicy nadal są zmuszeni urządzać pielgrzymki na pocztę. Do tego ta cyfryzacja przewidziana została tylko na czas do roku od zakończenia epidemii. I wreszcie przepisy swoje, życie swoje: jedne sądy wysyłają pisma cyfrowo, inne dalej produkują makulaturę. (…)
Warto jednak pamiętać o tym, że nawet najlepsze i najbardziej przemyślane reformy niewiele dadzą, jeśli nie wypracujemy odpowiedniej kultury prawnej i politycznej. Dopóki jej brak nie będzie wiązał się z ostracyzmem ze strony opinii publicznej, dopóty zasady prawne wciąż będą naginane, a praworządność zagrożona. I odwrotnie, jeśli poziom kultury politycznej będzie wysoki, to nawet ułomne procedury okażą się wystarczające.