Choć Frontex to dość młoda agencja unijna, to ma już pierwsze grzechy na sumieniu. Jej rola w najbliższych latach będzie jednak rosła.
Z boku te liczby wydają się małe, wręcz nieistotne. W marcu ubiegłego roku funkcjonariuszy z flagą unijną na ramieniu było zaledwie 260, we wrześniu doszło kolejnych 168. Od tamtej pory Frontex – Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej – wzmocnił się o dodatkowych kilkuset strażników, a w tym roku ich liczba ma sięgnąć tysiąca. Mowa o funkcjonariuszach, którzy są zatrudniani bezpośrednio przez agencję. Do niedawna nie było ich wcale – na granice w ramach unijnych operacji wysyłano pograniczników z krajów członkowskich, oddelegowanych do europejskiej służby. Rezerwa Fronteksu ma w najbliższych latach rosnąć. Planuje się, że do 2027 r. będzie liczyć 3 tys. funkcjonariuszy, a cały korpus, jakim będzie dysponować, wyniesie 10 tys. pograniczników (7 tys. będzie „wypożyczanych” z państw UE).
Agencja robi też pierwsze zakupy sprzętu – na razie są to głównie auta, którymi poruszają się strażnicy na misjach. W najbliższej przyszłości agencja ma być wyposażona też w bezzałogowe statki powietrzne, tradycyjne samoloty i okręty. Bo wyzwanie jest spore. Granice zewnętrzne UE liczą 44 tys. km na morzu i 9 tys. km na lądzie. Miejsc, gdzie wybuchają kryzysy, jest wiele. Liczba migrantów zatrzymywanych u samych wybrzeży Włoch jest kilkukrotnie większa niż na naszej wschodniej granicy. I będzie wciąż rosnąć. Zmienia się też charakter wyzwań – o ile w 2015 r. powodem migracyjnych wędrówek była przede wszystkim wojna w Syrii, o tyle teraz stoją za nimi nieprzyjazne Europie reżimy. Dziś jest to białoruski reżim Alaksandra Łukaszenki, ale w zeszłym roku do politycznego szantażowania UE użył migrantów turecki prezydent Recep Erdoğan na granicy z Grecją.
Z perspektywy unijnej to rodzaj przełomu – powstaje wspólna, unijna służba. Choć w porównaniu z tradycyjnym wojskiem państw członkowskich jest bardzo nieliczna, to ma jedną podstawową zaletę: istnieje. Dla kontrastu – dyskusje o unijnej armii toczą się od wielu lat, ale nie przekładają się na realne działania. Do dziś nie ma żołnierzy noszących wyłącznie flagi UE. Odbywają się czasem wspólne europejskie misje, do których kraje delegują swoje jednostki, ale nic nie zapowiada powstania w bliskiej przyszłości wspólnej armii. Podstawową przyczyną jest brak zgody politycznej i rozbieżne interesy w polityce zagranicznej poszczególnych rządów. Cywilny nadzór Komisji Europejskiej nad unijnym wojskiem może się śnić jedynie najbardziej zatwardziałym federalistom.
Najważniejsza agencja w UE
Ochrona granic to inna historia. Frontex powstał w 2004 r. i na początku liczył zaledwie kilkudziesięciu pracowników. Przez kolejną dekadę raczej mało interesował decydentów w Brukseli. Ale gdy w 2015 r. niemiecka kanclerz Angela Merkel postawiła na politykę otwartych drzwi, co spowodowało bezprecedensową presję na granice zewnętrzne UE, w europejskich stolicach zaczęło rosnąć przekonanie, że rubieże kontynentu powinny być pod ściślejszą kontrolą. Konsensus wokół potrzeby ochrony granic sprawił, że Frontex z drugorzędnego organu stał się pierwszoplanowym aktorem, przed którym stawiano kolejne zadania. To agencja przyszłości – mówili w Brukseli. Chociaż nie miała wtedy nawet swojej stałej siedziby w Warszawie (działkę przy Racławickiej otrzymała dopiero w 2017 r., ale aktualnie urzęduje w nowoczesnym biurowcu w innym miejscu), oczekiwania rosły. Bruksela liczy, że unijna agencja będzie walczyć z mafiami przemytników, gromadzić i przetwarzać informacje o tym, co się dzieje na granicach – i to nie tylko w zakresie bezpieczeństwa. Frontex zbiera również dane dotyczące rybołówstwa, przestrzegania przepisów morskich czy zanieczyszczeń. Ostatnio pochwalił się zatrzymaniem – wspólnie z austriackimi służbami – 144 przemytników. W czasie trwającej 10 dni operacji ujęto także 6,5 tys. cudzoziemców, odebrano 76 sfałszowanych dokumentów i 13 skradzionych samochodów.
To m.in. dlatego uprawnienia agencji rozszerzano już dwukrotnie: w 2016 r. i 2019 r. Wcześniej Frontex nie miał własnych funkcjonariuszy – polegał na wsparciu ze strony strażników delegowanych przez kraje członkowskie. Teraz agencja rekrutuje własnych oficerów, którym nadano uprawnienia policyjne. Za tym poszło też większe wsparcie finansowe. W 2006 r. budżet Fronteksu wynosił 6 mln euro. W 2020 r. agencja dysponowała już kwotą podobną do rocznego budżetu polskiej Straży Granicznej – 460 mln euro. – To najważniejsza agencja w UE. Z taką władzą wiąże się też odpowiedzialność – mówiła niedawno unijna komisarz ds. wewnętrznych Ylva Johansson.
Im bardziej rosły oczekiwania, tym częściej pojawiały się wątpliwości, czy agencja podoła swoim nowym zadaniom. Zwłaszcza że obowiązków przybywało bardzo szybko. Dyrektor generalny Fronteksu Fabrice Leggeri, w wywiadzie dla DGP w 2018 r., narzekał, że chociaż ma finansowanie, to nadal brakuje mu ludzi. – Pieniądze mam. Problemem jest to, że kraje członkowskie nie mają więcej personelu. Jeżeli udostępnią więcej funkcjonariuszy na potrzeby operacji Fronteksu, zabraknie im pracowników na miejscu – tłumaczył Leggeri. W odpowiedzi Komisja Europejska zaproponowała utworzenie rezerwy profesjonalnej europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej. Nie rozwiązało to jednak problemu niedoboru pograniczników na Starym Kontynencie. Kołdra jest za krótka i nieważne, czy chodzi o służbę w krajach członkowskich, czy na poziomie UE. Niektórzy twierdzą, że zwiększanie rezerwy Fronteksu może spowodować też drenaż służb w państwach członkowskich. Zwłaszcza że dla funkcjonariuszy z mniej zamożnych krajów transfer wiąże się ze sporym awansem finansowym. Pisał o tym w tegorocznym raporcie Europejski Trybunał Obrachunkowy. Magdalena El Ghamari, ekspertka ds. terroryzmu, kierowniczka Pracowni Bezpieczeństwa Kulturowego w Collegium Civitas, podkreśla, że państwa UE powinny więc zadbać o to, by funkcjonariusze po wyszkoleniu i kilku latach służby nie odchodzili do Fronteksu dla atrakcyjniejszego wynagrodzenia. – Za tym muszą iść podwyżki. Z drugiej strony wymagania we Fronteksie są wysokie, co będzie to przechodzenie trochę hamować – dodaje ekspertka. Co więcej, np. w Polsce Straż Graniczna w dużym stopniu rekrutuje się z lokalnych społeczności, a jej członkowie nie zawsze chcą wyjeżdżać. Dodatkowo musieliby znać angielski. Biorąc pod uwagę, że polska Straż Graniczna liczy ok. 15 tys. funkcjonariuszy i co roku w ramach normalnej rotacji rekrutowanych jest kilkaset osób, ryzyko drenażu można by zniwelować.
Pierwsze grzechy za płoty
Frontex zjawia się na granicy zewnętrznej UE, jeśli poprosi o to kraj członkowski. A na miejscu musi współpracować z jego służbami. Na granicach zewnętrznych UE rozmieszczonych jest ok. 1,2 tys. funkcjonariuszy przesłanych przez agencję. To, jak działają i co mogą – a czego nie – dobrze obrazuje przykład z granicy serbsko-węgierskiej z 2015 r. Kryzys migracyjny stał się dla premiera Viktora Orbána narzędziem umacniania się przy władzy. Szef węgierskiego rządu deklarował wówczas, że broni kraj przed „falą nielegalnych migrantów”. Słowa przekuł w czyny, wznosząc na granicy z Serbią i Chorwacją płot. Zanim ukończono jego budowę, węgierskie służby brutalnie obchodziły się z ludźmi usiłującymi przekroczyć granicę. Organizacje humanitarne alarmowały, że obcokrajowcy są przepychani na drugą stronę, nierzadko z użyciem siły. Na Węgrzech obecny był wówczas Frontex. „Financial Times” opisał w tamtym czasie historię rodziny irackiej, która chciała się dostać do UE. Według relacji dziennikarzy patrol graniczny zaatakował młodego mężczyznę i dopiero gdy na miejscu pojawiło się dwóch funkcjonariuszy Fronteksu, zaprzestał używania siły. Strażnicy unijnej agencji poinformowali przybyszy, że mają prawo złożyć wnioski o status uchodźcy. Kiedy jednak Frontex odjechał, węgierscy pogranicznicy wsadzili cudzoziemców do samochodu i zawieźli ich z powrotem do Serbii. Przykład ten pokazuje, że zaangażowanie europejskiej agencji może zmniejszyć przemoc na granicy, ale nie zapobiega stosowaniu niezgodnego z prawem międzynarodowym wypychania ludzi (praktyka push back). Zdaniem niektórych krytyków już sama obecność unijnych funkcjonariuszy w kraju, którego służby używają wobec migrantów siły, jest równoznaczna z milczącym przyzwoleniem na łamanie praw człowieka.
Zresztą padały też oskarżenia, że agencja brała w tym udział. Pod koniec 2020 r. organizacje pozarządowe alarmowały o odpychaniu łodzi z migrantami na Morzu Śródziemnym u wybrzeży Grecji. To nielegalna praktyka, bo migranci powinni mieć możliwość poproszenia o ochronę międzynarodową po przekroczeniu granicy. Na dodatek odpychając łodzie z przybyszami na morzu, ryzykowano ich życiem. Zaangażowani w ten proceder mieli być również funkcjonariusze Fronteksu, chociaż szef agencji Fabrice Leggeri temu zaprzeczał. Agencja znalazła się na cenzurowanym w Parlamencie Europejskim, w którym powołano specjalną grupę do zbadania jej działalności. Fronteksem zainteresowali się także unijny rzecznik praw obywatelskich oraz Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Ten drugi w ramach postępowania nakazał przeszukanie biur Fronteksu w Warszawie. Przez zachodnie media przetoczyła się fala krytycznych publikacji na temat unijnej agencji. Zwłaszcza dla osób opowiadających się za otwartością Europy i obroną praw człowieka stała się ona narzędziem brutalnej walki z nielegalną migracją i zamieniania Europy w twierdzę.
Kontrowersje wokół Fronteksu nasila brak transparentności. Ci, którzy o nią walczą, spotykają się zaś z surowymi konsekwencjami. Niemiecka organizacja FragDenStaat pozwała Frontex o udzielenie informacji publicznej w sprawie misji na Morzu Śródziemnym. Sprawę przegrała i agencja informacji ujawniać nie musiała. Frontex wystąpił jednak o zwrot kosztów sądowych, domagając się od aktywistów nieco ponad 23 tys. euro. Sąd uznał, że stawka jest zawyżona, i zmniejszył opłatę do niewiele ponad 10 tys. euro. Choć europarlament wezwał do zaniechania egzekucji tej opłaty, Frontex nie odpuścił. Niemieccy aktywiści, którzy w ubiegłym tygodniu zanieśli w walizce pieniądze do przedstawicielstwa agencji w Brukseli, uważają, że to praktyka mająca zastraszyć organizacje pozarządowe i zniechęcić je do składania kolejnych pozwów dotyczących dostępu do informacji.
Polska: nie, bo nie
Emocje, jakie budzi Frontex w krajach zachodnich, nad Wisłę z taką siłą nie dotarły. Ich echa pobrzmiewają jednak w debacie o sytuacji na granicy z Białorusią. Niektórzy przekonywali np., że zaproszenie tam europejskich pograniczników może ułatwić polskim służbom odpychanie cudzoziemców z powrotem na Białoruś. – Mówienie, że Frontex pomoże w push backach, to raczej twierdzenie na potrzeby opinii publicznej – komentuje Magdalena El Ghamari. – Frontex mógłby pełnić rolę arbitra, bo społeczeństwo ma pretensje do polskich władz, że nie informują, co tam się dzieje – dodaje ekspertka. Co więcej, unijna agencja mogłaby też odciążyć Straż Graniczną i Wojska Obrony Terytorialnej. – Nakład wymaganych sił i środków jest nieproporcjonalny do naszych możliwości, a wschodnia granica jest trudna – podkreśla El Ghamari.
O wsparcie poprosiły już Frontex Litwa i Łotwa. Pytaliśmy polskie władze, dlaczego nie zdecydowały się na podobny krok. Od jednego z ministrów usłyszeliśmy, że „rząd nie chce okazywać słabości”. – W przypadku krajów bałtyckich jest inaczej. One mają zinternalizowane poczucie słabości i dla nich zwracanie się o pomoc nie jest niczym nowym, a my chcemy pokazać, że sami jesteśmy w stanie sobie z tym poradzić – przekonuje polityk.
Takie podejście dziwi inne kraje unijne. – Frontex to narzędzie europejskiej solidarności, z którego w ostatnim czasie skorzystały Litwa i Łotwa. Polska dużo mówi o europejskiej solidarności, ale zastanawiam się, czemu nie chce z tego narzędzia korzystać – mówi w rozmowie z DGP Pekka Haavisto, minister spraw zagranicznych Finlandii.
Do zaangażowania agencji namawia Polskę Komisja Europejska, która od początku kryzysu wspiera Polskę i kraje bałtyckie. Także Bruksela chce wiedzieć więcej o tym, co się dzieje na naszej wschodniej granicy. – To jest zagrożenie granicy UE i powinniśmy wystąpić o wsparcie. Moglibyśmy pozyskać unijne fundusze na porządne zabezpieczenie tej granicy. Powinniśmy się zgodzić przynajmniej na przysłanie oficerów łącznikowych Fronteksu, bo to daje pewną rękojmię obiektywności i dostęp do informacji. Nie wiem, z czego wynika ta niechęć rządu do zaproszenia funkcjonariuszy Fronteksu – przyznaje Marek Biernacki z Koalicji Polskiej, były minister spraw wewnętrznych i administracji.
Komisarz Ylva Johansson rozmawiała na ten temat z ministrem spraw wewnętrznych Mariuszem Kamińskim, ale poza zaproszeniem Fabrice’a Leggeriego na granicę nic nie wskazuje, by nasze władze miały wkrótce zwrócić się o wsparcie Fronteksu. Z drugiej strony – według oficjalnego komunikatu agencji po roboczej wizycie na naszych wschodnich rubieżach – wszystko jest tam w porządku. „Dyrektor wykonawczy Leggeri dokonał przeglądu działań polskiej Straży Granicznej i był pod wrażeniem środków zastosowanych w celu zabezpieczenia granicy. Podziękował także Polsce za współpracę z Frontexem od początku kryzysu poprzez bieżącą wymianę informacji i przekazywanie Agencji danych o sytuacji na polskim odcinku granicy zewnętrznej” – poinformował na swojej stronie internetowej Frontex.
Odmowa skorzystania z pomocy unijnej agencji u wielu nasila jednak poczucie, że rząd ukrywa informacje o tym, jak rzeczywiście wygląda sytuacja na naszej wschodniej granicy. Krótka wizyta Fronteksu nie pozwoliła też na pełną ocenę, jak skuteczne są działania polskiej Straży Granicznej. Podczas gdy w ostatnim czasie słyszymy o ok. 500 powstrzymywanych próbach przejścia granicy dziennie, Niemcy zauważyli u siebie zwiększenie liczby nielegalnych przekroczeń swojej wschodniej granicy. Jak podaje portal Tagesspiegel.de, minister spraw wewnętrznych Brandenburgii Michael Stuebgen (CDU) mówił o sześciokrotnym wzroście liczby takich przypadków. Tamtejsza policja podała też, że tylko w poprzedni weekend zatrzymano 250 osób, które przekroczyły zieloną granicę na wschodzie. Do UE dostali się albo z naszego kraju, albo z Litwy. To oznacza, że liczba migrantów, którzy dostają się na nasze terytorium nielegalnie, jest znacznie większa, niż oficjalnie się podaje, a zapewnienia, że Straż Graniczna ma sytuację pod kontrolą, nie mają oparcia w faktach.