Kary grożące Polsce mogą być tak wysokie, że PiS będzie musiał się zastanowić, czy opłaca się orzeczenia TSUE nie realizować. A w grę wchodzi jeszcze możliwość blokowania funduszy unijnych.
Choć spory na linii Warszawa–Bruksela były w ostatnich latach na porządku dziennym, to ostatnia wymiana ciosów między rządem PiS a Unią jest bez precedensu. Niecałą godzinę po tym, jak Trybunał Sprawiedliwości UE nakazał czasowo wstrzymać działania Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (ID SN), Trybunał Konstytucyjny podważył obowiązek stosowania się do środków tymczasowych nakładanych na nas przez Luksemburg. Początkowo TK planował w czwartek podbić stawkę i wydać orzeczenie dotyczące tego, czy polskie przepisy mają pierwszeństwo przed prawem unijnym. Niespodziewanie rozprawę przesunięto jednak na 3 sierpnia. Również w czwartek TSUE potwierdził wyrokiem zarzuty Komisji Europejskiej, że Polska „uchybiła zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii” w kwestii nowego systemu dyscyplinowania sędziów, efektu zmian przeforsowanych przez PiS. Bez ogródek stwierdził, że może on służyć do politycznej kontroli i wywierania presji.
W ślepym zaułku
Dla nikogo nie powinno być zaskoczeniem, jeśli skład pod kierownictwem Julii Przyłębskiej za kilka tygodni uzna pierwszeństwo prawa polskiego wobec unijnych traktatów. PiS w tym kontekście przypomina orzeczenia TK z 2005 r. i 2010 r., które – jak tłumaczył minister w KPRM ds. europejskich Konrad Szymański – „opierały się na prymacie konstytucji RP oraz konieczności uzgodnienia obu porządków prawnych w przypadku kolizji”. Wtedy Komisja Europejska nie reagowała. W sytuacji kolizji przepisów możliwe są trzy wyjścia: dążenie do zmiany regulacji unijnych (co wiąże się z mozolnym budowaniem większości w Radzie), zmiana konstytucji albo wyjście z UE. Gdy pojawiła się niezgodność między polską ustawą zasadniczą a unijnymi przepisami o europejskim nakazie aresztowania (konstytucja zakazywała ekstradycji obywatela polskiego), w 2006 r. ją zmieniliśmy. Tym razem nie ma na to co liczyć.
PiS zabrnął w ślepy zaułek. Rząd nie ma zdolności do budowania międzynarodowych koalicji większych niż grupa V4, by zainicjować poważną reformę UE czy renegocjację traktatów. Obecny Sejm nie ma zdolności do przeforsowania jakichkolwiek zmian w ustawie zasadniczej. A nawet Zjednoczona Prawica na poważnie nie bierze ewentualności polexitu, mimo że często jest o posądzana o takie dążenie.
Oczywiście nie jesteśmy w Unii jedynymi, którzy prowadzą batalię z TSUE (co zresztą lubi podkreślać PiS). Wystarczy przypomnieć, że niemiecki Trybunał Konstytucyjny w 2020 r. uznał, iż Europejski Bank Centralny (EBC) przekroczył swoje kompetencje, skupując obligacje państw strefy euro w latach 2015–2018. Tym samym zakwestionował wcześniejsze orzeczenie trybunału luksemburskiego, który stwierdził, że działania EBC były legalne.
Obecnie trwa procedura o naruszenie przez Niemcy zobowiązań traktatowych, która zapewne też skończy się w TSUE. Ze strony Komisji słychać było głosy, że decyzja o wszczęciu postępowania wobec Berlina była również sygnałem dla polskiego TK.
W optymistycznym scenariuszu spór Polski i Brukseli da się osłabić. Zakłada on, że PiS z czasem przeprowadziłby kolejną reformę sądownictwa dyscyplinarnego i faktycznie wykonał zalecenia wynikające z orzeczenia TSUE. Nasz rozmówca z obozu rządzącego twierdzi, że zmiany prawne są możliwe, choć trudno powiedzieć, na ile byłyby szerokie. – Podstawą do kwestionowania Izby Dyscyplinarnej SN jest powołanie sędziów przez nową Krajową Radę Sądownictwa, a z tego nie możemy się wycofać – zaznacza polityk.
Dlatego na razie bardziej prawdopodobny jest wariant pesymistyczny, czyli dalsza wymiana ciosów. W dłuższym okresie więcej stracić może na niej Polska. – W tej chwili jesteśmy trochę bezbronni. Dzieje się to, co w sumie przewidywaliśmy – przyznaje polityk Zjednoczonej Prawicy. – W zeszłym roku mieliśmy w ręku instrument w postaci weta, do wykorzystania w czasie negocjacji nowego unijnego budżetu. Ale nie skorzystaliśmy i dziś nie mamy się jak bronić – dodaje.
Miliony pod znakiem zapytania
Eskalacja konfliktu może przebiegać dwutorowo. Z jednej strony TSUE ma narzędzia, by wywierać finansową presję na Polskę. Może zasądzić kary na tyle dotkliwe, żeby rząd PiS musiał się zastanowić, czy opłaca się orzeczenia nie realizować. Także w tym przypadku inicjatywa należy do KE. Bruksela może domagać się nałożenia kary w oddzielnym wniosku, jeśli Polska nie zastosuje się do orzeczenia TSUE. W oświadczeniu wydanym po wyroku TK Komisja oznajmiła, że „nie zawaha się skorzystać z uprawnień przysługujących jej na mocy Traktatów, aby zapewnić jednolite stosowanie i integralność prawa Unii”. Co można odczytać jako zapowiedź zażądania kary, gdyby rząd PiS ignorował wyrok Luksemburga.
Przy wyliczaniu sankcji finansowych brukselscy urzędnicy opierają się na algorytmie. Kalkulacja bierze pod uwagę wagę naruszenia, czas trwania i zamożność kraju, na który sankcja ma być nałożona. Do tej pory kary pieniężne wymierzano głównie w sprawach środowiskowych – w przypadku wycinki w Puszczy Białowieskiej kara wynosiła 100 tys. euro za każdy dzień, w którym orzeczenie nie było wykonane. Najwyższa dotąd sankcja finansowa wynosiła 57 mln euro za każde pół roku niewdrażania wyroku, a wymierzono ją w 2005 r. Francji – również za naruszenia środowiskowe. Niewykluczone, że w polskim przypadku kara może być jeszcze wyższa.
Warszawa może ponieść konsekwencje finansowe również w inny sposób – i to potencjalne znacznie bardziej dotkliwy. Chodzi o możliwość blokowania funduszy unijnych – zarówno z Funduszu Odbudowy, jak i wieloletnich ram finansowych UE. A to na nich opiera się w dużej mierze strategia gospodarcza rządu na kolejne lata, w tym część propozycji z Polskiego Ładu. Podstawą do wstrzymania wypłaty funduszy unijnych byłby tu mechanizm kontroli praworządności zawarty w rozporządzeniu budżetowym UE. Był on zresztą przyczyną dużego sporu w koalicji rządzącej w zeszłym roku. Ostatecznie ratyfikacji zasobów własnych UE nie poparła z tego powodu w Sejmie Solidarna Polska. Po unijnym szczycie w grudniu 2020 r. premier Morawiecki zapowiadał, że skieruje wniosek o zbadane mechanizmu praworządności do trybunału w Luksemburgu. Przewidywał, że wejdzie on w życie dopiero za dwa lata. – Teraz mamy przyspieszenie TSUE w kilku obszarach, przede wszystkim sądownictwa i unijnego rozporządzenia o praworządności, na mocy którego KE mogłaby zamrażać wypłatę środków – podkreśla jeden z naszych rozmówców. Rozprawa dotycząca mechanizmu praworządności odbędzie się już w październiku. – TSUE pewnie uzna to za zgodne z prawem UE i wtedy Komisja ruszy z tematem. Przygotowała już nawet projekt wytycznych – dodaje nasz rozmówca. Jeśli tak się stanie, to niewykluczone, że Komisja zacznie blokować pieniądze z Krajowego Planu Odbudowy czy unijnego budżetu już w przyszłym roku. Co może wpłynąć na odbicie polskiej gospodarki w kolejnych latach. Jest to o tyle ważne, że PiS wiąże z tym swoje szanse na trzecią kadencję.
Nieformalne warunki
Czas na przesilenie w relacjach z TSUE i KE nie jest najlepszy także ze względów strategicznych. Polska wciąż czeka na akceptację przez Brukselę swojego Krajowego Planu Odbudowy. Dzięki niemu mamy uzyskać ok. 24 mld euro unijnych grantów i 34 mld euro preferencyjnych pożyczek (na razie interesują nas tylko granty). Sprawa może rozstrzygnąć się w przyszłym tygodniu, ale trzeba się liczyć z tym, że w toku negocjacji KE nieformalnie postawi Polsce warunki. Zresztą w czwartek – zgodnie z zapowiedziami – Komisja wszczęła procedurę wobec Polski i Węgier o uchybienie zobowiązaniom członkowskim w zakresie ochrony praw osób LGBT. W tym przypadku w trudniejszej sytuacji jest rząd Viktora Orbána, który przeforsował ustawę m.in. zakazującą „promocji homoseksualizmu” w szkołach. U nas chodzi o uchwały samorządów o „strefach wolnych od ideologii LGBT”, a więc nieco bardziej „miękki” problem.
Na wtorkowej kolacji szefowej KE Ursuli von der Leyen z Mateuszem Morawieckim polski premier poruszył temat tego, „jak można zamknąć artykuł 7, który niepotrzebnie psuje atmosferę między Polską a KE”. Kwestię tę porównał do „brzęczącej osy w pokoju, która niepotrzebnie wleciała przez okno”. – I trzeba jej pozwolić wylecieć – podsumował premier. Pytanie, czy ostatnimi działaniami tego okna nie przymknęliśmy.
Pojawiają się też wątpliwości, jak kolejne napięcia wpłyną na losy innego ważnego dokumentu, czyli Umowy Partnerstwa, w której Polski rząd opisuje swój plan na wydanie w latach 2021–2027 76 mld euro z unijnej polityki spójności i Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Dokument mamy złożyć w sierpniu lub we wrześniu, a zaakceptować go musi Bruksela. Jesienią TSUE może też dać zielone światło dla rozporządzenia wiążącego wypłatę eurofunduszy z przestrzeganiem zasad praworządności.
Co zrobią sędziowie
Kolejna niewiadoma to realne skutki orzeczenia TSUE dla systemu dyscyplinarnego sędziów. Nawet jeśli rząd nie zastosuje się do wskazówek trybunału luksemburskiego, to wyrok nie musi pozostać wyłącznie na papierze. Wiele zależeć będzie od postawy samych sędziów. Nie po raz pierwszy będą musieli zdecydować, czy rację ma polski Trybunał Konstytucyjny, czy jednak TSUE. Sędzia Bartłomiej Sochański, który uzasadniał środowe rozstrzygnięcie TK, wysłał wymowny sygnał. „To, że polscy sędziowie orzekają na podstawie prawa unijnego, nie czyni z nich jeszcze sędziów unijnych. Są sędziami polskimi, bo wydają wyroki w imieniu Rzeczpospolitej, a nie w imieniu UE” – stwierdził Sochański.
Mimo to można się spodziewać, że znajdą się tacy, którzy nie wezmą sobie słów tych do serca i nadal będą kierować się rozstrzygnięciami TSUE. Kluczowe będą tu posunięcia sądów dyscyplinarnych (działają przy sądach apelacyjnych i orzekają w I instancji). Jeśli zdecydują się respektować środowe orzeczenie TSUE, to po prostu przestaną działać, a toczące się przed nimi sprawy zostaną umorzone. Trybunał luksemburski uznał bowiem, że procedury, według których toczą się sprawy, nie spełniają unijnych standardów. Pytanie, jak wielu sędziów orzekających w sądach dyscyplinarnych zdecyduje się na tak radykalne kroki. Jest niemal pewne, że spotkają się one z natychmiastową reakcją głównego rzecznika dyscyplinarnego i jego dwóch zastępców, powołanych przez ministra Zbigniewa Ziobrę. A niewykluczone, że także prokuratury, jeśli ta miałaby podejrzenia, że sędziowie popełniają przestępstwo nadużycia władzy. Na tej podstawie mogłaby domagać się uchylenia im immunitetu.
I tu dochodzimy do Izby Dyscyplinarnej SN, która miałaby o tym rozstrzygać. Zgodnie z orzeczeniami TSUE od środy powinna ona powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek czynności. Jednak orzeka nadal. I wiele wskazuje na to, że szybko to się nie zmieni. Pierwsza prezes SN Małgorzata Manowska – w przeszłości bliska współpracowniczka ministra Ziobry – patrzy raczej niechętnym okiem na to, co robi TSUE. To na mocy jej postanowienia Izba Dyscyplinarna SN orzekała dalej po wydaniu przez Luksemburg w kwietniu 2020 r. pierwszego zabezpieczenia. Sędziowie ID ochoczo z tej możliwości skorzystali i podjęli decyzje w wielu głośnych sprawach dotyczących uchylenia sędziom immunitetu. Manowska uznała, że skoro w kwietniowym zabezpieczeniu TSUE była mowa tylko o postępowaniach dyscyplinarnych, to w pozostałych sprawach Izba Dyscyplinarna może nadal swobodnie działać. A wśród nich są właśnie sprawy immunitetowe. Niewykluczone, że I prezes SN również tym razem dojdzie do wniosku, że ID powinna orzekać – i powoła się na środowe orzeczenie TK, który stwierdził, że TSUE nie miał prawa nakazać zawieszenia ID.
To wszystko oznacza, że dualizm prawny i związany z nim chaos będą się pogłębiały. Trudno przewidzieć, do czego finalnie to doprowadzi. Czy jak już opadnie kurz i poznamy rozmiary zniszczeń, będzie jeszcze co ratować? Czy może PiS w walce o zmianę ustroju (walce nieuczciwej, bo bez zmiany konstytucji ustroju zmieniać nie można) zabrnie tak daleko, że jego następcy nie będą mieli już czego zbierać? Jedyne, co wtedy pozostanie, to budować system od nowa. ©℗