Jednostka budżetowa gminy obsługuje (na zasadzie centrum usług wspólnych) placówki oświatowe (szkoły gminne). W jednej z placówek brakuje środków na wynagrodzenia. Czy jednostka obsługująca może przesunąć środki z planu finansowego jednej placówki do drugiej?
W art. 10a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) postanowiono, że gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:
1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
2) gminnym instytucjom kultury,
3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Są one nazywane „jednostkami obsługiwanymi”. Ponadto w art. 10b u.s.g. zapisano, że wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane „jednostkami obsługującymi”.
Kompetencje kierowników
Z punktu widzenia poruszonej problematyki kluczowy jest art. 10c u.s.g. Postanowiono w nim, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie.
Z powyższych regulacji prawnych należy wnioskować, że kompetencje jednostki obsługującej wobec jednostek obsługiwanych są ustawowo ograniczone. Wyraźnie ustawodawca wyłączył z kompetencji jednostki obsługującej kwestie dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi oraz przenoszenia wydatków w tym planie. Skoro tak, to jednostka obsługująca nie ma prawnych możliwości ingerować w ten zakres uprawnień poszczególnych jednostek obsługiwanych. W konsekwencji jednostka obsługująca nie może przesuwać środków finansowych pomiędzy planami poszczególnych jednostek obsługiwanych. Pozostaje to bowiem w wyłącznej kompetencji kierowników tych jednostek, którzy samodzielnie dysponują środkami publicznymi w ramach danego planu finansowego.
W ramach planu finansowego
Odrębną kwestią jest realizacja przesunięć wydatkowych w ramach planu finansowego w danej jednostce (pierwszy aspekt – dotyczy operacji w ramach posiadanych środków), względnie występowanie przez jednostkę (do organu wykonawczego gminy) o zwiększenie planu finansowego w zakresie określonych wydatków (drugi aspekt – dotyczy pozyskania dodatkowych środków do planu wydatków).
Jeśli chodzi o aspekt pierwszy, to przypomnieć należy, że co do zasady zmian w planach finansowych jednostek budżetowych dokonuje organ wykonawczy, czyli wójt gminy. Co istotne, w pewnych uwarunkowaniach prawnych zmian tych mogą dokonywać kierownicy poszczególnych jednostek. Będzie tak wówczas, gdy będą posiadali stosowne upoważnienia, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w zw. z par. 12 ust. 3 rozporządzenia ministra finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Z pierwszego z przepisów wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego. W drugiej regulacji postanowiono zaś, że kierownicy samorządowych jednostek budżetowych mogą dokonywać przeniesień planowanych wydatków w planach finansowych samorządowych jednostek budżetowych, w granicach upoważnień przyznanych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego.
Zatem niewątpliwie jest możliwe dokonywanie przeniesień w wydatkach w ramach planu finansowego danej jednostki obsługiwanej, przy czym kierownik takiej jednostki musi mieć upoważnienie od organu wykonawczego gminy, czyli od wójta gminy. W przypadku braku takiego upoważnienia przeniesień może dokonać samodzielnie wójt gminy. W konsekwencji możliwa byłaby również sytuacja, w której wójt gminy dokonuje przesunięć, przy czym różne podmioty mogą być tego inicjatorami, czyli kierownik zarówno jednostki obsługiwanej, jak i jednostki obsługującej.
Pozyskanie dodatkowych pieniędzy
Drugi z przywołanych wyżej aspektów dotyczy już nie kwestii wewnętrznych przesunięć w ramach danego planu finansowego, lecz pozyskania dodatkowych środków na wydatki jednostki obsługiwanej. Przy tym założeniu zasadniczo to kierownik jednostki obsługiwanej może zwrócić się do organu wykonawczego o zwiększenie środków finansowych w danym paragrafie wydatkowym, co pozwoli pokryć niespodziewane wydatki. Nie jest jednak wykluczone, aby to jednostka obsługująca za zgodą kierownika jednostki obsługiwanej wystąpiła o wskazane zwiększenie planu finansowego. W obu przypadkach wiodąca jest rola kierownika jednostki obsługiwanej, to on odpowiada bowiem za realizację planu finansowego, o czym świadczy art. 53 ust. 1 u.f.p. Tam wskazano, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki (z zastrzeżeniem ust. 50). Warto dodać, że kierownik jednostki obsługiwanej ponosi również ewentualną odpowiedzialność z tym związaną na płaszczyźnie dyscypliny finansów publicznych.
Podsumowanie. Jednostka obsługująca nie może samodzielnie dokonywać przesunięć środków pomiędzy planami finansowymi jednostek obsługiwanych. W ten sposób doszłoby bowiem do ingerencji w wyłączną kompetencję kierownika jednostki obsługiwanej w zakresie dysponowania środkami publicznymi. Rozwiązaniem problemu braku wystarczających środków w planie finansowym danej jednostki może być m.in. dokonanie przesunięć w wydatkach przez jej kierownika w ramach posiadanego upoważnienia bądź na podstawie decyzji organu wykonawczego. Rola jednostki obsługującej może sprowadzać się do pośredniczenia w wymianie informacji pomiędzy kierownikiem jednostki obsługiwanej a organem wykonawczym. W razie braku możliwości wyasygnowania środków w ramach planu finansowego kierownik jednostki obsługiwanej jest władny wystąpić do organu wykonawczego o zwiększenie planu finansowego, przy czym nie jest wykluczone, aby uczyniła to jednostka obsługująca za zgodą kierownika jednostki obsługiwanej.
Podstawa prawna
art. 10a, 10b i 10c ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834)
art. 53 ust. 1, art. 258 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1773)
par. 12 ust. 3 rozporządzenia ministra finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1718)
