W ramach niniejszego artykułu poruszam problematykę związaną ze skutkami, jakie wywołują nieprawomocne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych uwzględniające skargę i uchylające decyzje administracyjne, mocą których nadano adresatom decyzji uprawnienia do prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej (m.in. udzielające zezwoleń czy też przenoszące tego rodzaju uprawnienia na podmiot trzeci).

Poniższe rozważania koncentrują się w istocie rzeczy na celowościowej wykładni normy wynikającej z art. 152 § 1 in fine ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa).

Do czasu wejścia noweli art. 152 § 1 Ppsa w kwietniu 2015 r. treść wspominanego artykułu budziła doktrynalne i jurydyczne wątpliwości co do tego, czy rozstrzygnięcie o wykonalności uchylonego aktu lub czynności stanowiło obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Tak zwana ochrona tymczasowa przewidziana w art. 152 § 1 Ppsa nie wynikała wówczas z mocy samego prawa (jak ma to miejsce obecnie), ale jej udzielenie było pozostawione w istocie sądowi administracyjnemu, który powinien był do tej kwestii odnieść się w treści wyroku.

Co się zmieniło w prawie

Aktualne brzmienie powołanego przepisu wprowadziło generalną zasadę „zawieszenia” skutków uchylonego aktu lub czynności do dnia uprawomocnienia się wyroku. Sąd jednak może, kierując się okolicznościami sprawy, rozstrzygnąć w wyroku o tym, że akt lub czynność wywołują skutki prawne.

Skutkiem zmiany treści art. 152 § 1 Ppsa było zatem zniwelowanie konieczności każdorazowego wypowiadania się przez sąd administracyjny co do kwestii wykonania (lub wstrzymania wykonania) uchylonego aktu.

Zasadniczy sens tego przepisu sprowadza się do ukształtowania stosunków prawnych w okresie, w którym wyrok nie jest prawomocny, chroniąc stronę przed negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z wydanego (uchylonego) aktu.

W przekonaniu autora niniejszego artykułu skutek wynikający z art. 152 § 1 Ppsa nie ma charakteru w pełni uniwersalnego. Istnieją bowiem akty administracyjne, względem których nie będzie możliwe zastosowanie nie tylko art. 61 § 3 Ppsa, ale też art. 152 § 1 tej ustawy. Skoro więc skutkiem stosowania ochrony temporalnej ma być wstrzymanie wykonania czy wywołania przez akt administracyjny skutku prawnego, to nie ulega wątpliwości, że akt taki musi być zdatny do wykonania. Tym samym należy się przychylić do koncepcji zaprezentowanej w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 152 § 1 Ppsa nie znajdzie zastosowania do decyzji już wykonanych.

Na tym tle w pełni zasadny jest wniosek, że związany ze stosowaniem art. 152 § 1 Ppsa skutek i wynikający z przepisu rzeczony automatyzm są w istocie ograniczone przedmiotem decyzji, której dotyczy nieprawomocne rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trudno bowiem zaakceptować, biorąc za punkt wyjścia racjonalność ustawodawcy dążącego do ochrony strony postępowania, iż omawiany przepis znajdowałby zastosowanie do decyzji, które wywołały dla strony określone skutki prawne, w szczególności zaś zostały wykonane na długo przed ich uchyleniem przez sąd administracyjny. Jeżeli uprawnienia wynikające z danej decyzji zostały przez stronę „skonsumowane”, to skutki prawne takiej decyzji ziściły się w całości, zaś przywrócenie stanu sprzed wydania uchylonej decyzji w przeważających przypadkach jest praktycznie niemożliwe. Wstrzymanie skutków prawnych decyzji już wykonanej (a zatem, której nie można wykonać drugi raz), zdaje się być co najmniej irracjonalne. W konsekwencji przyjąć należy, że art. 152 § 1 Ppsa może być zastosowany tylko wtedy, jeśli zaskarżony akt lub czynność mogą wywołać określone skutki prawne, przed którymi przepis ten i przewidziana w nim instytucja „ochrony tymczasowej” ma chronić stronę.

Przykład aptek ogólnodostępnych

Na potrzeby prowadzonych rozważań i jako pewien punkt dla uniwersalnego odniesienia wniosków generalnych przywołam decyzję przenoszącą zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy ‒Prawo farmaceutyczne apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Zezwolenie takie udzielane jest, zmieniane, cofane lub wygaszane przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przeniesienie zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie której wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma obowiązek dokonać wpisu w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.Uzyskanie wpisu do rejestru jako następstwo ostatecznej decyzji przenoszącej zezwolenie obliguje podmiot ujawniony w rejestrze do prowadzenia działalności objętej decyzją. Tym samym wydanie przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, dokonanie wpisu apteki do rejestru aptek i następnie rozpoczęcie prowadzenia takiej działalności przez podmiot uprawniony powodują, iż decyzja taka w istocie zostaje bezpowrotnie wykonana (skonsumowana) przez adresata aktu.

Założeniem ustawodawcy w przypadku art. 152 § 1 Ppsa było udzielenie ochrony stronom postępowania, wobec których kwestionowany akt mógłby spowodować negatywne skutki, zatem wobec adresatów kontrolowanych przez sąd decyzji (np. obowiązek strony do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej). Natomiast całkowicie odmiennie należy postrzegać sytuację, w której to korzystna dla strony decyzja administracyjna (np. wspomniane przeniesienie zezwolenia na prowadzenie działalności aptecznej) zostaje uchylona nieprawomocnie przez sąd na skutek działań innych uczestników postępowania zantagonizowanych ze stroną. W takim przypadku (gdyby uznać zasadność stosowania normy z art. 152 § 1 Ppsa, przy założeniu, że sąd nie postanowi wprost o braku zawieszenia skutków uchylonego aktu), w istocie doszłoby do udzielenia ochrony tymczasowej podmiotowi niebędącemu adresatem decyzji. Jednocześnie podmiot taki zyskując ochronę, nie ponosi żadnych konsekwencji związanych z ewentualnym wstrzymaniem skutków decyzji administracyjnej, podczas gdy szkoda taka ponoszona jest przez adresata aktu, który nie może prowadzić określonej działalności. W mojej ocenie przyjęcie takiej interpretacji stoi w oczywistej sprzeczności i wypacza zasadniczy cel omawianej instytucji, który koncentrować powinien się na ochronie adresatów decyzji przed negatywnymi skutkami wadliwych decyzji administracyjnych wydanych przez organy władzy publicznej. Tym samym w takich okolicznościach trudno byłoby odnaleźć podstawy do rozszerzającego stosowania art. 152 § 1 Ppsa.

W konsekwencji, w sytuacji procesowej uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na decyzję, która została wykonana przez adresata aktu, nadającej mu prawo do prowadzenia działalności reglamentowanej, nie ma podstaw do stosowania art. 152 § 1 Ppsa. Tego typu akty zaliczyć należy do szczególnej grupy rozstrzygnięć administracyjnych, których skutki nastąpiły, przez co stosowanie powołanego przepisu jest niemożliwe. Stosowanie art. 152 § 1 Ppsa musi uwzględniać cel tego przepisu, którym jest ochrona strony (adresata decyzji) przed pogorszeniem jej sytuacji wskutek ewentualnego wykonania obowiązku wynikającego z nieprawomocnie uchylonej decyzji. Brak więc podstaw, by ochroną taką obejmować poprzez stosowanie art. 152 § 1 Ppsa inne podmioty uczestniczące w postępowaniu, które nie były beneficjentami uchylonej decyzji. Przyjęcie odmiennej interpretacji wypaczałoby cel omawianej instytucji.