Farmy PV docelowo też będą musiały być lokalizowane na podstawie miejscowego planu, co wyeliminuje z gry większość mniejszych inwestorów. Pocieszające jest natomiast to, że ustawodawca przewidział dla tych zmian okres przejściowy.

Branża wielkoskalowej fotowoltaiki wywalczyła sobie bowiem (w obowiązującej od dwóch dni, tj. od 24 września br., ustawie z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej: u.p.z.p.) okres przejściowy, w którym nadal – jak przed nowelizacją – będzie możliwe lokalizowanie farm PV na podstawie warunków zabudowy. Okres ten będzie trwał do czasu wygaśnięcia studium (nastąpi to, gdy gmina uchwali plan ogólny gminy – gminy mogą to zrobić w każdym czasie, byle przed końcem 2025 r. Jeśli nie zdążą do końca 2025 r., wtedy 1 stycznia 2026 r. studium bezwzględnie wygaśnie – red.). To dobra wiadomość, bo w tym czasie inwestycje w fotowoltaikę będą wdrażane na podstawie procedury znacznie prostszej i tańszej niż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Procedura planistyczna

Jednak po terminie wygaśnięcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w danej gminie ustalanie warunków zabudowy dla większości inwestycji w zakresie wolnostojącej fotowoltaiki – zwłaszcza na gruntach rolnych wyższych klas – będzie niemożliwe (ograniczenia nie będą dotyczyć wielkoskalowej fotowoltaiki na dachach, gdyż te inwestycje nie zwiększają powierzchni zabudowy, zatem nie wywołują konfliktów społecznych i nie oddziałują negatywnie na przyrodę). Do samego końca, tj. do uchwalenia znowelizowanych przepisów, toczył się bój branży z resortem rolnictwa o grunty rolne klasy IV, a więc o największym areale w Polsce. Na tych gruntach ustanowiono bardzo niski próg wymogu miejscowego planu dla fotowoltaiki – 150 kW, a jeśli elektrownia powstanie w celach działalności gospodarczej – w ogóle nie ma dolnego progu. Trudno tu zatem nawet mówić o wielkoskalowej fotowoltaice, gdyż praktycznie każdy rodzaj instalacji jest objęty obowiązkiem planistycznym. W tym sensie doszło w istocie do zrównania fotowoltaiki z elektrowniami wiatrowymi.

Po wygaśnięciu studium będzie konieczna lokalizacja wielkoskalowej, wolnostojącej fotowoltaiki na podstawie miejscowych planów, analogicznie jak w przypadku elektrowni wiatrowych. Jest to o tyle istotne, że obecnie bardzo często mamy do czynienia z odmową warunków przyłączenia z powodu braku mocy przyłączeniowych w sieci energetycznej. Z kolei o warunki przyłączenia można wystąpić dopiero wtedy, gdy ma się warunki zabudowy albo miejscowy plan dopuszczający instalację OZE. Po wygaśnięciu studium wyłącznie przeprowadzenie procedury planistycznej umożliwi uzyskanie wiedzy, czy w sieci w ogóle są moce przyłączeniowe. To natomiast spowoduje eliminację mniejszych inwestorów, którzy nie będą sobie mogli pozwolić na przeprowadzenie procedury planistycznej (w tym np. sfinansować urbanisty, który przygotuje ZPI) po to tylko, by na końcu dowiedzieć się, że mocy przyłączeniowych nie ma i nie będzie. Wtedy oznacza to, że trzeba czekać na proces inwestycyjny w zakresie rozbudowy sieci przez operatora, który nie wiadomo kiedy nastąpi.

Tereny produkcyjne w obowiązujących miejscowych planach

Z dobrodziejstwa ustalania warunków zabudowy w okresie przejściowym fotowoltaika może skorzystać wyłącznie tam, gdzie nie został uchwalony miejscowy plan. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabierze niedoceniana dotąd wykładnia, iż miejscowy plan nie musi wprost wskazywać przeznaczenia pod OZE, zgodnie ze studium, aby można było zlokalizować fotowoltaikę. Wydaje się, iż jest to możliwe także na terenach, które są na zasadach ogólnych przeznaczone pod tereny przemysłowe lub produkcyjne. Farma fotowoltaiczna jest niczym innym jak obiektem przemysłowym o charakterze produkcyjnym (produkcji energii elektrycznej).

Powyższego niestety nie można zastosować do farm wiatrowych. Elektrownie wiatrowe muszą być lokalizowane w miejscowych planach w sposób wyraźny. Związane jest to z ich poważnymi oddziaływaniami na otoczenie, zwłaszcza w zakresie hałasu. Wydaje się, iż po wejściu w życie obowiązku lokalizowania innych, wymienionych w ustawie instalacji OZE na podstawie miejscowego planu (w tym wolnostojącej fotowoltaiki) również i te obiekty będą musiały być wymienione w miejscowym planie wprost. Stąd należałoby wykorzystać w okresie przejściowym w maksymalnym stopniu zapisy aktualnie obowiązujących miejscowych planów z przeznaczeniem przemysłowym lub produkcyjnym na uzyskanie pozwoleń na budowę dla wielkoskalowej fotowoltaiki.

Studium uwarunkowań już nie przeszkodzi

Jak już wcześniej wspomniano, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który będzie przez ustawodawcę wygaszany. A póki będzie obowiązywać, stosować się będzie do niego przepisy dotychczasowe. Co istotne, po wejściu w życie nowelizacji nie będzie już można uruchomić żadnej nowej procedury uchwalenia lub zmiany studium. Przepisy intertemporalne pozwalają co do zasady tylko dokończyć te procedury, dla których przed wejściem w życie nowelizacji wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów studiów albo ich zmian.

Powyższe powodowałoby potencjalny paraliż branży OZE w okresie przejściowym. Zwłaszcza w odniesieniu do branży farm wiatrowych, która dopiero co świętowała umożliwienie samorządom złagodzenia w miejscowych planach zasady 10 h do 700 m. Miejscowe plany muszą być bezwzględnie zgodne ze studium uwarunkowań, i to już na etapie procedowania projektu miejscowego planu. Oznacza to, że nie można tych procedur prowadzić jednocześnie. Najpierw trzeba zmienić studium, a dopiero potem uchwalić korespondujący z nim miejscowy plan (plan ogólny gminy będzie mógł być procedowany równolegle z miejscowym planem, co będzie istotnym ułatwieniem). W przeciwnym wypadku gmina ryzykuje nieważnością miejscowego planu. Bardzo często zaś studia uwarunkowań w ogóle nie przewidywały rozmieszczenia instalacji OZE powyżej 500 kW (w pierwotnym brzmieniu przepisów powyżej 100 kW). Z uwagi na brak możliwości uruchamiania nowych procedur uchwalenia lub zmiany studium w okresie przejściowym nie byłoby możliwe uchwalanie miejscowych planów pod lokalizację OZE, w tym zwłaszcza dla farm wiatrowych.

Z tego względu, zwłaszcza w obliczu konieczności przyspieszenia transformacji energetycznej wobec wojny w Ukrainie, ustawodawca uczynił ukłon w stronę branży OZE. Mianowicie z chwilą wejścia w życie nowelizacji zniesiono obowiązek sporządzenia projektu miejscowego planu przez prezydenta miasta, burmistrza lub wójta zgodnie z ustaleniami studium w zakresie lokalizacji instalacji OZE powyżej 500 kW. Co istotne, dotyczy to nie tylko procedur uchwalania i zmiany miejscowych planów wszczętych po wejściu w życie nowelizacji, lecz także tych wszczętych przed tą datą. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca uczynił wyłom w zasadzie, że prawo nie działa wstecz. Zniesienie tego obowiązku stanowi ułatwienie, dlatego nowelizacja w tym zakresie może działać wstecz.

Trzeba się spieszyć

Należy podkreślić, że okres przejściowy rodzi niepewność zarówno dla procedur ustalania warunków zabudowy dla fotowoltaiki, jak i uchwalania miejscowych planów dla OZE w ogólności. Jeśli inwestor nie zdąży z uzyskaniem warunków zabudowy do czasu wygaśnięcia studium, wejdzie obowiązek lokalizacji na podstawie miejscowego planu i postępowanie będzie trzeba umorzyć. Ustawodawca nie przewidział tu żadnej reguły intertemporalnej, tj. że postępowania wszczęte i niezakończone przed datą wygaśnięcia studium można by dokończyć na dotychczasowych zasadach.

Analogicznie, inwestorzy mogą nie zdążyć z uchwaleniem miejscowych planów, w tym ZPI, w zgodzie ze studium przed jego wygaśnięciem. Jeśli studium wygaśnie 1 stycznia 2026 r., a gmina nadal nie będzie miała planu ogólnego, to będzie można uchwalić miejscowy plan lub jego zmianę tylko wtedy, gdy przed tą datą plan lub jego zmiana zostały wyłożone do publicznego wglądu. Zatem procedury te muszą być mocno zaawansowane. O takie zaawansowanie może być trudno, jeśli jednocześnie urbaniści gminy będą zaangażowani w procedowanie projektu planu ogólnego gminy. W takim przypadku jedynym remedium będzie przygotowanie i sfinansowanie przez inwestora projektu ZPI. To zaś znowu będzie promować dużych inwestorów. ©℗

To warto wiedzieć

• Nie ma przeszkód, by podobnie jak do czasu wejścia w życie znowelizowanych przepisów, zamiast warunków zabudowy, procedować miejscowy plan, który daje większą pewność prawną w obliczu krótkiego okresu przejściowego. Szczególnie że zmienione przepisy stworzyły nową instytucję w formie zintegrowanego planu inwestycyjnego (ZPI), który jest niczym innym, jak miejscowym planem, ale punktowym, dotyczącym konkretnej inwestycji, którego projekt przygotowuje i finansuje inwestor.

• Najnowsze orzecznictwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r. II OSK 1276/21 czy wyrok z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21) potwierdza, że dla fotowoltaiki – bez względu na moc – przy ustalaniu warunków zabudowy nie stosuje się tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Inaczej zasada ta wykluczałaby lokalizowanie fotowoltaiki jako zabudowy przemysłowej, np. na terenach rolnych, a więc tam, gdzie jest najlepsze nasłonecznienie i są najtańsze grunty. Podważałoby to więc sens ekonomiczny tych inwestycji i godziło w ich rentowność. Stosowanie wcześniej tej błędnej koncepcji wynikało z ograniczenia wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie przepisów o rozmieszczeniu w studium obszarów pod instalacje OZE o mocy powyżej 500 kW (za wyjątkiem instalacji PV do 1 MW na gorszych gruntach i instalacji OZE innych niż wolnostojące). Wynika to z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak ostatnio, po serii masowych odmów ustalenia warunków zabudowy na tej podstawie, NSA potwierdził kilkukrotnie, że stosowanie tej zasady względem wielkoskalowych instalacji PV jest wprost niezgodne z prawem (contra legem). NSA wskazał, że nie ma żadnego systemowego związku między przepisami o warunkach zabudowy i przepisami o studium, które nie jest aktem prawa miejscowego. Nie jest zatem prawem i nie może być podstawą decyzji administracyjnych. Dla ustalania warunków zabudowy zapisy studium, w tym rozmieszczenie w jego ramach obszarów pod instalacje OZE, nie mają więc najmniejszego znaczenia, bez względu na moc instalacji. ©℗