Nie trzeba ślepo się zgadzać z ustaleniami kontroli

Przedsiębiorca kontrolowany przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (WIOŚ) nie zgadza się z czynnościami podjętymi podczas kontroli. Czy może nie podpisać protokołu kontrolnego i zakwestionować stwierdzone przez kontrolerów naruszenia?

Na początku należy wskazać, że do zadań WIOŚ należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska czy przestrzegania przepisów ustawy o odpadach.

Wykonywanie takich zadań wymaga posiadania przez WIOŚ odpowiednych narzędzi, w związku z czym ustawodawca wyposażył inspekcję w szerokie spektrum uprawnień umożliwiających w szczególności:

• wstęp przez całą dobę na teren, na którym jest prowadzona działalność gospodarcza; jak i na teren niezwiązany z tą działalnością;
• dokonywanie pomiarów lub badań;
• dokonywanie oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, jak również oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych.

Inspekcja może też m.in.:

• przeprowadzać czynności kontrolne z użyciem bezzałogowych statków powietrznych;
• żądać pisemnych lub ustnych informacji;
• przesłuchiwać osoby z jednoczesnym pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań;
• żądać okazania dokumentów finansowych;
• ustalać tożsamość osób oraz żądać okazania dokumentów niezbędnych do wymierzenia grzywny w drodze mandatu karnego lub sporządzenia wniosku o ukaranie.

Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska przeprowadzona przez WIOŚ formalnie kończy się sporządzeniem protokołu, którego treść ma istotne znaczenie dla przedsiębiorcy korzystającego ze środowiska, w tym gospodarującego odpadami.

Jednak w przepisach ustawy o inspekcji ochrony środowiska (dalej: u.i.o.ś.) na próżno szukać definicji „protokołu kontroli”. Nie określono w niej także elementów, jakie ten dokument powinien zawierać.

Protokół musi być

Nie ulega natomiast wątpliwości, że protokół jest sporządzany po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, a jego jeden egzemplarz, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś., należy doręczyć podmiotowi kontrolowanemu. Ustalając, jaką treść powinien zawierać protokół kontroli, można sięgnąć do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 68 par. 1 k.p.a. protokół powinien zostać sporządzony przede wszystkim w sposób pozwalający na ustalenie:

• kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał;
• kto i w jakim charakterze był przy tym obecny;
• co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i
• jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Treść protokołu powinna zatem zawierać opis stanu faktycznego stwierdzonego podczas kontroli, jak również ustalenia poczynione przez WIOŚ, w tym ewentualnie stwierdzone naruszenia.

Uprawnienie kontrolowanego

Istotnym, a jak pokazuje praktyka, często zapominanym uprawnieniem przysługującym kontrolowanemu jest odmowa podpisania protokołu kontroli i możliwość przedstawienia pisemnego stanowiska do WIOŚ w terminie siedmiu dni. Z uprawnienia tego należy korzystać w szczególności w przypadku kwestionowania czynności podjętych przez WIOŚ w trakcie kontroli (np. prawidłowości pobrania próbek), jak również wniosków zawartych w protokole (i jego załącznikach), w tym zwłaszcza stwierdzonych naruszeń, z którymi przedsiębiorca się nie zgadza i które kwestionuje. Istnieje także – zapisana w art. 11 ust. 2 u.i.o.ś. – możliwość wniesienia przez przedsiębiorcę do protokołu, który ma zostać podpisany, umotywowanych zastrzeżeń i uwag. Na gruncie przywołanych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że „w razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań” (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 395/21). Stąd tak ważne jest aktywne uczestnictwo przedsiębiorcy w samej kontroli i ustosunkowanie się do treści protokołu kontroli.

Dowód naruszeń

Należy mieć na uwadze, że niezakwestionowany protokół kontroli będzie stanowił dowód okoliczności (także naruszeń) w nim stwierdzonych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 września 2022 r. (sygn. akt III OSK 1239/21) na gruncie sprawy dotyczącej skargi na zarządzenie pokontrolne wskazał m.in., że „(…) protokół kontroli, jako dokument urzędowy, korzysta z domniemania zgodności z prawdą i nie jest możliwe obalenie jego treści na podstawie przypuszczeń czy domysłów”. W stanie faktycznym, w jakim zostało wydane cytowane rozstrzygnięcie, skarżący wskazywał na nieprawidłowość ustaleń WIOŚ. Niestety na etapie kontroli nie przedłożył jednak żadnych dowodów na poparcie twierdzeń co do nietrafności „zarzutów” stawianych przez organ. Nie wniósł również zastrzeżeń do protokołu kontroli. W takiej sytuacji sąd przyjął, że skarżący nie wykazał, że ustalenia kontroli były nieprawidłowe.

Reasumując, podpisany bez zastrzeżeń protokół kontroli jako dokument urzędowy często stanowi kluczowy, jeśli nie jedyny, dowód w danej sprawie. Tak więc kontrolowany przedsiębiorca nie powinien go podpisywać, jeżeli jego zdaniem w trakcie kontroli doszło do naruszeń prawa lub nie zgadza się on z jego treścią. Przy czym w takiej sytuacji powinien on przedstawić swoje stanowisko do WIOŚ w terminie siedmiu dni od dnia wystawienia protokołu. ©℗