Ostatnio coraz częściej zgłaszają się do mnie przedsiębiorcy, którzy zmuszeni swą pogarszającą się sytuacją finansową, planują otwarcie swoich placówek gastronomicznych, sportowych i handlowych. Z mediów dochodzą do nich sprzeczne sygnały w zakresie tego, czy ograniczenia i zakazy wprowadzane przez rząd mają oparcie prawne. By zmniejszyć te wątpliwości i pomóc klientom dokonać świadomej decyzji, dokonałem analizy dostępnych orzeczeń sądowych wydanych w rozstrzygniętych dotychczas sprawach.
Podstawą prawną wprowadzanych w drodze kolejnych rozporządzeń ograniczeń jest treść artykułów 46-46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepisy ten stanowią, że w drodze rozporządzenia można ustanowić między innymi:
- czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
- czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
- nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach.
Zgodnie z podstawową zasadą polskiego prawa, rozporządzenie może być wydawane jedynie w granicach określonych przez ustawę. Na pierwszy rzut oka widać zatem, że ustawa dopuszcza jedynie czasowe ograniczenie, nie zaś całkowite zakazanie działalności przedsiębiorców.
Co na to orzecznictwo?
Dokonując analizy w przedmiocie stanowiska orzecznictwa przeczytałem około stu orzeczeń sądów administracyjnych, które zostały opublikowane do publicznego wglądu.
Dostępne są wyroki Sądów Administracyjnych z 12 województw. W każdym województwie działa jeden Wojewódzki Sąd Administracyjny. Najwięcej wyroków pochodzi z województwa mazowieckiego. Dotychczas nie udostępniono wyroków sądowych z województw wielkopolskiego, warmińsko-mazurskiego, podlaskiego i łódzkiego.
Przedmiotem wspomnianych orzeczeń były skargi osób i podmiotów ukaranych przez Sanepid za nieprzestrzeganie obostrzeń nałożonych w rozporządzeniach. Część kar dotyczyła przy tym obowiązków związanych z prowadzeniem działalności, a część obowiązków obywatelskich, takich jak nakaz noszenia maseczki, utrzymania dystansu, kwarantanny, czy też zakaz zgromadzeń albo przemieszczania się.
Spośród przeanalizowanych przeze mnie orzeczeń, jedynie cztery utrzymały w mocy decyzje Sanepidu, z czego trzy z nich dotyczyły naruszeń związanych z obowiązkiem kwarantanny lub zakazem przemieszczania się. Jedynie jedno orzeczenie dotyczyło kary związanej z naruszeniem zakazu prowadzenia działalności gospodarczej (solarium).
Wynikiem pozostałych spraw, w których zapadły orzeczenia merytoryczne, było uchylenie kar nałożonych przez Sanepid. Niezależnie od tego, czy kara dotyczyła obowiązków obywatelskich, czy też obowiązków przedsiębiorców, podstawy rozstrzygnięć były podobne.
Podstawy rozstrzygnięć
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w jednym z wydanych wyroków zauważył, że żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej.
Zdaniem WSA w Opolu przepisy stanowiące podstawę do wydania rozporządzenia sformułowane zostały przy tym w sposób zbyt ogólny i nie dający rzeczywistych kompetencji do wprowadzania ograniczeń na poziomie rozporządzenia. W konsekwencji, podjęte przez Rząd działania polegające na wprowadzaniu ograniczeń i zakazów w Rozporządzeniach były bezprawne i nie mogą być stosowane.
Podobnego zdania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który dodał w kilku ze swych orzeczeń, że obowiązujące[1] rozporządzenie zawierające zakazy i ograniczenia nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, co z kolei prowadzi do naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki.
Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że z Konstytucji RP wynika, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia musi zawierać szczegółowe wytyczne, tymczasem w przedmiotowym upoważnieniu nie ma wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków.
Dalej jeszcze posunął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który pozwolił sobie nawet na przyganę osób odpowiedzialnych za przepisy epidemiczne, stanowiąc: Zdecydowanie błędne okazuje się przekonanie niektórych urzędników państwowych oraz polityków, o tym że wystarczy wpisać do ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego do ustawy (przepis blankietowy lub kompetencyjny). Taki zabieg legislacyjny nie prowadzi bowiem do spełnienia konstytucyjnego warunku skutecznego, ustawowego ustanowienia ograniczenia wolności konstytucyjnej.
Warto zauważyć, ze w tym duchu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał co najmniej kilkadziesiąt orzeczeń. Nie znalazłem przy tym żadnego orzeczenia WSA w Warszawie, które utrzymałoby w mocy kary nałożone przez Sanepid na podstawie przedmiotowych rozporządzeń.
Stanowisko podobne do stanowisk sądów w Opolu Gliwicach, Krakowie i Warszawie, prezentują także ośrodki w Gorzowie Wielkopolskim, Rzeszowie, Szczecinie, Gdańsku i Lublinie.
Różne orzeczenia zapadają w Kielcach.
Odmienne opinie
W Polsce istnieją jednak sądy administracyjne, które prezentują jasne i klarowne stanowisko, zgodnie z którym przepisy rozporządzeń epidemicznych, choć może nieco niedookreślone, to pozostają prawidłowe. A to z uwagi na fakt, że wydawane były w obliczu szczególnej sytuacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje, że choć ustawa pozwala na dookreślenie w rozporządzeniu zakresu ograniczeń, nakazów i zakazów, to taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.
Stanowisko Sądu w Bydgoszczy w pełni popiera, w jednym ze swych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Jakie jest ryzyko?
Pamiętać należy, że Wojewódzkie Sądy Administracyjne rozstrzygają sprawy w różnych osobowo składach sędziowskich. Uchylenie, przykładowo przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu decyzji Sanepidu o nałożeniu kary w jednym orzeczeniu, nie gwarantuje uchylenia tożsamej decyzji w innej sprawie, nawet przed tym samym sądem. Orzeczenia wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne nie są bowiem wiążące w innych sprawach.
Doskonałym przykładem braku konsekwencji w tym zakresie są orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W jednym z orzeczeń wskazano, że rozporządzenia epidemiczne wydawane są bez prawidłowej podstawy ustawowej, a w innym utrzymano karę nałożoną przez Sanepid za naruszenie wynikającego z takiego rozporządzenia obowiązku kwarantanny.
Oczywiście jednak każde kolejne rozstrzygnięcie danego sądu na korzyść przedsiębiorcy, zwiększa prawdopodobieństwo tego, że kolejne rozstrzygnięcie będzie tożsame. Zdecydowanie bardziej bezpiecznie mogą się czuć przedsiębiorcy w województwie mazowieckim, gdzie Sąd wydał już co najmniej kilkadziesiąt jednorodnych rozstrzygnięć na ich korzyść, niż na przykład w województwie lubelskim, w którym orzeczeń wydano znacznie mniej.
Najbardziej na baczności muszą mieć się przedsiębiorcy w województwach kujawsko-pomorskim oraz dolnośląskim, gdzie dotychczasowe orzeczenia nie były dla nich korzystne. Jak wspomniano na wstępie, nie wszystkie ośrodki też opublikowały swoje orzeczenia.
Co również istotne, od orzeczeń wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zakładać, że została ona wniesiona od co najmniej części wydanych wyroków. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny prędzej czy później wypowie się w tej sprawie. Zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie przy tym najistotniejsze dla sądów w przyszłych sprawach. Wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak spodziewać się w najbliższym czasie. Rozstrzygniecie skargi kasacyjnej zajmuje bowiem średnio ponad 2 lata.
Co zrobić w razie nałożenia kary?
Niezależnie od pewnych rozbieżności w ocenie legalności ustanawianych zakazów i ograniczeń przez sądy, w razie otrzymania decyzji o nałożonej karze, warto ją kwestionować. Istnieją ku temu wszelkie podstawy. W tym celu warto skorzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.