Od 16 grudnia w specustawie o COVID-19 znajduje się art. 15zzzzzn2, który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym – w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów procesowych. Zgodnie w nim organ administracji publicznej, stwierdzając np. spóźnienie w złożeniu pisma czy odwołania, wyznacza stronie dodatkowe 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Nowa regulacja odnosi się wprost do instytucji przywrócenia terminu, który od dawna istnieje w kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w art. 58. Przepis covidowy go nie zastępuje, ale uzupełnia. O ile obie regulacje dotyczą terminów o charakterze procesowym, o tyle art. 15zzzzzn2 odnosi się również do terminów o charakterze materialnoprawnym, [ramka] z tym że w ust. 1 zawiera zamknięty katalog terminów, w stosunku do których może być zastosowany, o czym piszemy dalej.
Podstawowe rozróżnienie
Termin materialnoprawny – okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego.
Termin procesowy – czas na dokonanie czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania.
Różnica między terminem materialnym a procesowym sprowadza się do różnych skutków prawnych ich uchybienia. Jak wskazuje się w piśmiennictwie (patrz np. komentarz do art. 57 k.p.a. autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego [w] „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Warszawa), uchybienie terminowi materialnemu powoduje następstwa prawne w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym.
Przepisy nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminowi materialnemu. Uchybienie terminowi proceduralnemu powoduje bezskuteczność czynności proceduralnej z nim powiązanej. Z kolei od negatywnych następstw uchybienia terminowi proceduralnemu prawo przewiduje możliwość obrony za pomocą wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 k.p.a.
Co ciekawe, jest on niemal identyczny, jak ten z nieobowiązującego już art. 15zzr ust. 1 specustawy o COVID-19. Przypomnijmy, że tamten przepis wskazywał, iż bieg niektórych terminów prawa administracyjnego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Jednak z uwagi na długotrwały stan epidemii mogło to być rozwiązanie paraliżujące prowadzenie spraw administracyjnych. Dlatego pojawiło się nowe rozwiązanie pośrednie, które po prostu daje stronom dodatkową szansę na przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym. Pamiętać jednak należy, że jeżeli określony termin nie mieści się w katalogu z art. 15zzzzzn2, to może zostać przywrócony jedynie na zasadach ogólnych wynikających z art. 58 k.p.a.

Zamknięty katalog

W trybie art. 15zzzzzn2 mogą zostać przywrócone terminy:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej;
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki;
3) przedawnienia;
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie;
5) zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminy na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju.
Pojawia się pytanie, w jakich konkretnie sprawach znajdzie zastosowanie nowy przepis. Dla przykładu, można go będzie wykorzystać w sytuacji, gdy:
  • strona z uchybieniem 14-dniowego terminu wniosła odwołanie od decyzji (analogicznie: gdy nie dochowała 7-dniowego terminu na złożenia zażalenia na postanowienie);
  • strona w wyznaczonym w decyzji terminie nie wykonała określonego obowiązku, w konsekwencji czego grozi jej wygaśnięcie decyzji bądź cofnięcie posiadanego uprawnienia;
  • wnioskodawca nie złożył w wyznaczonym terminie wniosku o przyznanie świadczenia/zasiłku z zakresu pomocy publicznej.
Ważne: Artykuł 15zzzzzn2 odnosi się jedynie do postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Nie znajduje zastosowania do postępowań podatkowych prowadzonych w trybie ordynacji podatkowej.

Warunki zastosowania

Nie mniej problematycznym zagadnieniem z punktu widzenia nowego art. 15zzzzzn2 jest ustalenie, czy jego zastosowanie uzależnione jest od spełnienia przez stronę jakichkolwiek przesłanek. Pytanie to jest o tyle słuszne i zasadne, że art. 58 k.p.a. takie przesłanki zawiera. Są nimi:
1) uchybienie terminowi procesowemu,
2) uprawdopodobnienie braku winy,
3) złożenie wniosku o przywrócenie terminu,
4) dokonanie czynności, której terminowi uchybiono z zachowaniem 7-dniowego terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia.
Analiza literalnego brzmienia art. 15zzzzzn2 prowadzi do wniosku, że przesłanek tych jest zdecydowanie mniej – przepis np. milczy o najistotniejszej z przesłanek, tj. uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu. I w tym też zakresie pojawia się najważniejsze pytanie – czy nowa regulacja może być wykorzystywana przez strony w każdym przypadku, czyli nawet wtedy, gdy uchybienie było przez stronę zawinione. Wydaje się, że organ w tej sytuacji ma dwie drogi wyjścia:
  • może stwierdzić, że do nowego trybu przywracania terminu także należy stosować art. 58 par. 1 k.p.a. i domagać się uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy strony (zwłaszcza w kontekście powodów spowodowanych występowaniem COVID-19); albo
  • uznać, że ustawodawca nie odsyła w nowej regulacji do art. 58 par. 1 k.p.a., więc nie ma sposobu, by weryfikować wniosek strony; oznacza to, że w każdym przypadku zobowiązany jest taki termin przywrócić.
Drugie założenie wydaje się kuriozalne, jednak mając na uwadze zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, nie sposób wykluczyć, że w praktyce właśnie to rozwiązanie będzie przez strony wykorzystywane. W uzasadnieniu do uchwały Senatu, której konsekwencją było wprowadzenie do specustawy analizowanego przepisu (patrz: uzasadnienie uchwały Senatu z 28 listopada 2020 r.), zaznaczono, że regulacja ta stosowana ma być w szczególności w przypadku, gdy funkcjonowanie urzędów obsługujących organy administracji publicznej zostanie ograniczone ze względu na szerzące się zakażenia – jednak tych intencji nie widać w treści przepisu.
Zawiadomienie organu
Nowa regulacja wymaga od organu szczególnej uwagi przy wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy przekroczony termin mieści się w katalogu wskazanym w art. 15zzzzzn2 ust. 1. W przypadku odpowiedzi pozytywnej konieczne jest zawiadomienie strony o uchybieniu temu terminowi oraz wyznaczenie jej dodatkowego czasu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
W najbliższej przyszłości w związku z powyższą regulacją mogą pojawić się pytania praktyczne o skutki braku odpowiedniego zawiadomienia strony i wyznaczenia jej dodatkowego terminu w nowym trybie. Przepis o tym nie wspomina. Wydaje się jednak, że zakończenie sprawy administracyjnej bez wykonania przez organ powyższego obowiązku będzie mogło być w przyszłości wykorzystane przez stronę postępowania. W naszej ocenie każdy taki przypadek trzeba będzie rozpatrywać indywidualnie w zależności od kategorii sprawy z katalogu zawartego w art. 15zzzzzn2. Warto jednak zwrócić uwagę na pewne podobieństwa do błędnego pouczenia w decyzji administracyjnej, które zgodnie z art. 112 k.p.a. nie może szkodzić stronie postępowania. Istnieje ryzyko takiej interpretacji nowego przepisu, że brak zawiadomienia i wyznaczenia dodatkowego terminu również nie powinien negatywnie wpłynąć na sytuację strony. Jednym z najistotniejszych obowiązków organu prowadzącego postępowanie jest bowiem udzielenie stronom rzetelnych informacji o ich uprawnieniach wynikający z ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Niejasności i wydłużona niepewność

Problematyczną kwestią jest ustalenie, jaką formę przybiera odmowa przywrócenia terminu w trybie nowego przepisu. Zastosowania w tym zakresie nie znajdzie art. 59 k.p.a. z uwagi na brak wyraźnego odesłania do wyrażonej w nim normy. Brak tego odesłania uznać należy za potwierdzenie, że każdy wniosek o przywrócenie terminu, o ile zostanie wniesiony w terminie 30 dni wyznaczonym wezwaniem z art. 15zzzzzn2, powinien zostać rozpatrzony przez organ pozytywnie. Pojawia się jednak pytanie, co w sytuacji, gdy strona złoży taki wniosek po 30 dniach od doręczenia jej wspomnianego powyżej wezwania. W takim przypadku organ przekazuje odwołanie organowi drugiej instancji, który wydaje postanowienie, w którym stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.).
Ustawodawca nie zadbał też o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc nie jest wykluczone, że terminy, którym uchybiono przed wejściem w życie omawianych przepisów, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, będą mogły zostać przywrócone. Możliwe, że taki był cel ustawodawcy, a może zabrakło czasu, by ten aspekt doprecyzować.
Problem ten jest zauważalny nie tylko na gruncie tego przepisu, lecz także wielu innych zawartych w specustawie o COVID-19, do których odnosiły się już sądy administracyjne. Choćby w odniesieniu do nieobowiązujących już art. 15zzr i 15zzs specustawy, które dotyczyły zawieszenia biegu określonych w tych przepisach terminów, w których ustawodawca posłużył się wyrażeniem „w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19”, sądy niejednoznacznie, acz zdaje się, że z przewagą (zwłaszcza w przypadku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego) stwierdzały, iż zawieszenie to należy odczytywać od faktycznego dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. 14 marca 2020 r., a nie dnia wejścia w życie tych przepisów, tj. od 31 marca 2020 r. W analizowanym przepisie ustawodawca posługuje się natomiast jedynie pojęciem stanu epidemii, który wprowadzony został od 20 marca 2020 r. Niewykluczone, że sądy również będą stały na stanowisku, że w trybie art. 15zzzzzn2 można przywrócić wszystkie terminy uchybione od 20 marca 2020 r., a nie jedynie te uchybione od dnia wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej analizowany przepis, tj. od 6 grudnia 2020 r.
W konsekwencji może się okazać, że art. 15zzzzzn2 może mieć jeszcze inne znaczenie dla wielu toczących się lub zakończonych już postępowań. Bo o ile dla części stron wprowadza korzystne regulacje zmierzające do zagwarantowania im możliwość ochrony praw w przypadku uchybienia określonemu terminowi, o tyle w stosunku do innych stron wprowadza wydłużoną niepewność. Tym bardziej że przywracane mogą być terminy czasowo bardzo odległe (zakładając, że stan epidemii będzie trwał jeszcze przez wiele najbliższych miesięcy), do tego na podstawie niejasnych przesłanek.
!W okresie obowiązywania stanu epidemii art. 15zzzzzn2 ust. 3 specustawy o COVID-19 koryguje również ogólne zasady przywrócenia terminu uregulowane w k.p.a. przez wydłużenie terminu na złożenie przez stronę prośby o przywrócenie terminu – z kodeksowych 7 dni na 30.
Podstawa prawna
art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw wprowadzony nowelizacją z 9 grudnia 2020 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. poz. 11)
art. 58 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 54)