Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wyciąg z przepisów dla samorządów, cz. 4

(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.)

• z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
• z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej
• z 22 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
• z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
• z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy
• z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (chodzi o program 500+)
• z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw
• z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej
• z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
• z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej
• z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (wyciąg) – zmiany w kodeksie wyborczym
• z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów

1. Jednostce samorządu terytorialnego może być udzielona pożyczka z budżetu państwa, jeżeli:

komentarz

• Artykuł 224 reguluje zasady udzielania jednostkom samorządu terytorialnego (JST) pożyczek ze Skarbu Państwa. Przeznaczone są one zasadniczo dla jednostek prowadzących lub przystępujących do postępowania naprawczego (samo postępowanie naprawcze reguluje art. 240a u.f.p.).
• Warunki udzielenia pożyczki określa art. 224 ust. 1 pkt 2. Pozytywna decyzja w tym zakresie wymaga analizy programu naprawczego i stwierdzenia wysokiego prawdopodobieństwa powodzenia tego programu, tj. poprawy sytuacji finansowej JST i skuteczności wykonywania jej ustawowych zadań, spełniania rygorów art. 242–244 u.f.p. najpóźniej na koniec roku, w którym upływa spłata pożyczki, oraz spłaty samej pożyczki wraz z odsetkami. Uprzedzając komentarz do artykułów 242–244, trzeba wskazać, że ustanawiają one dwie reguły. Pierwsza z nich nakazuje finansować wydatki bieżące jedynie z dochodów bieżących (ewentualnie powiększonych o nadwyżki z ubiegłych lat), druga określa wysokość dopuszczalnych spłat zobowiązań w ciągu roku budżetowego. Pożyczka jest obwarowana pewnymi obostrzeniami dotyczącymi jej rozliczenia. Nie ma możliwości jej umorzenia (ust. 2), a w przypadku braku terminowej spłaty istnieje możliwość jej potrącenia z subwencji ogólnej naliczonej dla danej JST.
• Wniosek o pożyczkę JST składa co do zasady do ministra finansów. Jak podaje raport NIK „Skuteczność programów naprawczych jednostek samorządu terytorialnego”, w latach 2012–2016 do ministra finansów wpłynęły 32 wnioski o pożyczkę z budżetu państwa dla JST, w tym 26 wniosków od JST realizujących bądź przystępujących do realizacji programu naprawczego. Minister pozytywnie rozpatrzył 17 wniosków, natomiast sześć negatywnie, a osiem wniosków pozostało nierozpatrzonych ze względu na ich niekompletność, ponadto jeden wniosek został wycofany przez samą JST. Raport NIK generalnie pozytywnie ocenił działania Ministerstwa Finansów w zakresie udzielania pożyczek.
• Ustęp 3 wymienia dokumenty i dane niezbędne do złożenia wniosku o pożyczkę. Z kolei ust. 5 komentowanego przepisu przewiduje dodatkowo możliwość udzielenia pożyczki JST realizującej bądź przystępującej do realizacji postępowania ostrożnościowego. Natomiast ust. 6 przewiduje, że minister finansów ustali w drodze rozporządzenia szczegółowy wykaz tychże danych i dokumentów. Obecnie obowiązujące jest rozporządzenie ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie pożyczek z budżetu państwa udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz.U. z 2010 r. poz. 1730).

1. Minister Finansów może, w drodze umowy, zlecić Bankowi Gospodarstwa Krajowego dokonywanie czynności związanych z udzielaniem jednostce samorządu terytorialnego pożyczki oraz jej rozliczaniem i egzekucją, polegających w szczególności na:

komentarz

• Artykuł 225 przewiduje możliwość przekazania przez ministra finansów Bankowi Gospodarstwa Krajowego czynności związanych z udzielaniem pożyczek JST ze Skarbu Państwa. Obecnie regulacje tego artykułu mają jedynie teoretyczne znaczenie, gdyż minister nie skorzystał z tej możliwości.

1. Wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

komentarz

• Wieloletnie prognozy finansowe (dalej: WPF) jako obowiązkowe i sformalizowane dokumenty planowania finansowego zostały wprowadzone u.f.p. w 2009 r., przy czym JST mają obowiązek ich uchwalania począwszy od 2011 r. Niestety, pomimo okresu przygotowawczego oraz szkoleń organizowanych przez Ministerstwo Finansów ich przygotowanie nastręczało JST sporo problemów. Można postawić twierdzenie, że główną przyczyną tych kłopotów były zbyt mało precyzyjne przepisy ustawowe, zresztą już kilkukrotnie nowelizowane.
• Artykuł 226 ust. 1 określa minimalną zawartość WPF dla każdego z lat nią objętych. Za niezbędne elementy WPF uznano:

• Artykuł 226 ust. 2a wymaga, aby do WPF zostały dołączone objaśnienia podanych w niej wartości (w pierwotnym brzmieniu art. 226 stanowiły one część samej WPF – zgodnie ze skreślonym ust. 1 pkt 7). Obowiązek ten należy traktować jako środek mający zapewnić realistyczność przyjmowanych prognoz finansowych – poprzez uzasadnienie użytych w nich poszczególnych wielkości.
• Ustęp 3 komentowanego przepisu wymaga, aby w załączniku do WPF przedstawić osobno dla każdego takiego przedsięwzięcia:

• Ustęp 4 definiuje przedsięwzięcia, na które wydatki (majątkowe i bieżące) mają być – zgodnie z ust. 1 pkt 8 – ujęte w WPF jako wieloletnie programy, projekty i zadania, w tym związane z wykorzystaniem środków europejskich oraz z umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym. Uwaga! Sprawy ujmowania w WPF wieloletnich przedsięwzięć dotyczyła ważna nowelizacja u.f.p. wprowadzona ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456 ze zm.). Między innymi wykreśliła ona z treści art. 226 ust. 4 „umowy, których realizacja w roku budżetowymi w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy”. Literalna interpretacja takiego zapisu oznaczałaby bowiem konieczność wyszczególnienia wszystkich umów wieloletnich, dotyczących np. dostarczania energii lub wody, a nawet być może umów o pracę, które należało traktować jak „przedsięwzięcia”. Co więcej, pierwotne brzmienie art. 227 ust. 1 u.f.p. przewidywało, że WPF będzie obejmowała wszystkie lata, dla których ustalono limity wydatków na poszczególne przedsięwzięcia, co budziło kontrowersje co do okresu, na który należałoby przyjąć WPF. Szczególną trudność stanowił fakt, że niektóre umowy są zawierane na czas nieokreślony.
• Wprowadzeniu obowiązku sporządzania WPF towarzyszyło wskazanie na jej rolę w bardziej nowoczesnym i skutecznym planowaniu finansowym, a WPF określano jako narzędzie zarządzania strategicznego. Można mieć wątpliwości czy wieloletnia prognoza w postaci, jaką narzuca jej u.f.p., może realnie pełnić taką funkcję. WPF została bowiem prawnie skonstruowana jako narzędzie raczej pozwalające monitorować od zewnątrz gospodarkę finansową JST niż ułatwiające sterowanie nią od wewnątrz.
• Wymagane jest przedstawienie w WFP jednoznacznych wielkości dochodowo-wydatkowych oraz przychodowo-rozchodowych. Natomiast poza zakresem WPF pozostaje uwzględnienie wariantów rozwoju sytuacji, nawet w najprostszej formie, tj. alternatywnych scenariuszy dynamiki dochodowej (optymistycznego i pesymistycznego), co dla celów zarządczych wydaje się niezbędne w sytuacji, w której JST bądź nie mają wcale bezpośredniego wpływu na wydajność najważniejszych źródeł dochodów (np. udziały we wpływach z podatków dochodowych, część oświatowa subwencji), bądź jest on mocno ograniczony (np. podatek od nieruchomości). Tym bardziej nie ma w WPF miejsca na alternatywne strategie, np.: intensyfikację sprzedaży zbędnych nieruchomości w razie słabej dynamiki wzrostu dochodów podatkowych.
• Cechy narzucone WPF prawem – utrudniające jej wykorzystanie jako narzędzia zarządczego – jednocześnie uławiają jej użycie jako narzędzia kontrolnego. Sprzyja temu obiektywizacja wielkości i jednoznaczność prognoz. Można zaryzykować tezę, że przy takim ukształtowaniu WPF jej centralnym elementem stało się wypełnianie wymogów związanych z wysokością spłaty zobowiązań (art. 243 u.f.p.), a więc kwestia nawet nie tyle bezpiecznej spłaty zobowiązań, co realizacji zobiektywizowanego wskaźnika dopuszczalnej wysokości spłat.
• Warto zwrócić uwagę, że przy okazji projektowania niedawnych zmian w systemie kontroli spłaty zadłużenia ze strony Ministerstwa Finansów padł zarzut, że JST nierealistycznie przygotowują WPF, zawyżając przyszłe dochody ze sprzedaży majątku i w ten sposób sztucznie podwyższają prognozowaną zdolność do spłaty zadłużenia. Tymczasem sprzedaż majątku to źródło dochodowe, z którego wpływy w wyjątkowo wysokim stopniu zależą od decyzji i działań JST. Nie dziwi więc, że przy jego wykorzystaniu JST usiłują dostosować prognozy finansowe do określonych ustawą wskaźników (oczywiście nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach w sposób nadmiernie optymistyczny).

1. Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych.

komentarz

• Artykuł 227 ust. 1 określa minimalny czas, na jaki przyjmuje się WPF (co najmniej na rok budżetowy i kolejne trzy lata). Jak wskazano w komentarzu do art. 226 ust. 4, ustawa 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej wykreśliła z tego przepisu obowiązek sporządzania WPF dla wszystkich lat, dla których przewidziane są wydatki w ramach programów i zadań wieloletnich. Pozostał natomiast w mocy art. 227 ust. 2 nakazujący sporządzać „prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej” na cały okres, na który zaciągnięto – lub planuje się zaciągnąć – zobowiązania. Literalnie należałoby rozumieć ten przepis jako obowiązek podawania w samej WPF łącznej kwoty zobowiązań dla kolejnych lat oraz wyjaśniania w załączniku do WPF (art. 226 ust. 2a), skąd te kwoty się biorą.
• W rzeczywistości to, co jest wymagane od JST dla okresu ujmowanego w WPF z powodu zobowiązań, zostało określone w rozporządzeniu ministra finansów z 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 86). Akt ten nakazuje podać niemal pełen katalog informacji składających się na WPF, określony w art. 226 ust. 1. Wyjątkami są spełnienie reguły wydatkowej z art. 242 u.f.p. oraz przeznaczenie prognozowanych nadwyżek budżetowych.
• Warto pamiętać, że im dłuższy okres został objęty wieloletnią prognozą, tym jej wartość prognostyczna jest niższa. Ponadto o ile dla najbliższych lat JST mogą oprzeć się na prognozie wskaźników makroekonomicznych zawartych w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa (sporządzanym dla roku budżetowego i trzech następnych lat), o tyle dla dłuższego okresu nie dysponują narzędziem ich szacowania.

1. Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań:

komentarz

• Artykuł 228 ust. 1 przewiduje możliwość zawarcia w uchwale w sprawie WPF upoważnienia dla zarządu JST do zaciągania zobowiązań związanych z realizacją wieloletnich przedsięwzięć ujętych w WPF. Jest to rozwiązanie analogiczne do przyjętego w art. 212 ust. 2 w stosunku do uchwały budżetowej. Jego celem jest usprawnienie działania JST przez wyeliminowanie konieczności przyjmowania odrębnej uchwały dotyczącej zaciągnięcia zobowiązania związanego z realizacją danego przedsięwzięcia. Kontrowersje może budzić natomiast osłabienie wagi uchwały budżetowej poprzez dopuszczenie powyższej możliwości.
• Ustęp 1 pkt 2 komentowanego przepisu daje też możliwość upoważnienia zarządu do zaciągania zobowiązań związanych z wieloletnimi umowami niezbędnymi dla zapewnienia ciągłości działania JST, które pierwotne brzmienie art. 226 u.f.p. kazało traktować jak przedsięwzięcia. Wykreślenie tego punktu z katalogu obligatoryjnych punktów WPF nie pociągnęło za sobą wykreślenia upoważnienia zarządu JST do samodzielnego działania w tej sprawie przy okazji przyjmowania uchwały w sprawie WPF.
• Ustęp 2 przewiduje dodatkowo, że rada w uchwale w sprawie WPF może upoważnić zarząd do przekazania kierownikom jednostek organizacyjnych JST uprawnień do zaciągania zobowiązań. Nowelizacja u.f.p. z 14 grudnia 2018 r. uzupełniła ust. 2 o stwierdzenie, że przekazanie uprawnień może dotyczyć także zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego kredytu i pożyczki.

Wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego.

komentarz

• Przepis ma na celu zapewnienie spójności planowania finansowego na poziomie rocznym (budżet) i wieloletnim (WPF). Wymagana zgodność nie dotyczy zasadniczo wartości szczegółowych, a jedynie wyniku budżetu (deficytu bądź nadwyżki) i powiązanej prawnie z wynikiem budżetu jego części przychodowo-rozchodowej oraz długu. Przypomnijmy: art. 89 u.f.p. przesądza, że w ujęciu prawnym zasadniczym celem zaciągania zobowiązań jest sfinansowanie deficytu, a art. 217 ust. 2 wskazuje, że deficyt finansowany jest przychodami, w tym długiem. Tym niemniej właściwie każda zmiana wprowadzona do budżetu – o ile tylko zmieni jego wynik – powoduje konieczność przynajmniej technicznego dostosowania do niej WPF, która obejmuje także rok bieżący. Wziąwszy dodatkowo pod uwagę niejasności dotyczące wprowadzania zmian w WPF, które zostały opisane w komentarzach do następnych artykułów, okazuje się, że kierunek zmian w planach finansowych prowadzi na ogół od planu bardziej szczegółowego (budżetu) do planu bardziej ogólnego (WPF).

1. Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

komentarz

• Artykuł 230 określa tryb postępowania w kwestii przygotowania projektu uchwały w sprawie WPF, jej uchwalenia oraz wprowadzania w niej zmian. I tak wyłączna inicjatywa w sprawie projektu ww. uchwały lub jej zmiany należy do zarządu JST (ust. 1). Projekt ten jest przedkładany organowi stanowiącemu, a także RIO – w celu zaopiniowania (ust. 2). Literalna lektura tego ustępu wskazuje na znaczące ograniczenia w kwestii dokonywania zmian w ww. uchwale. Zarząd może bowiem przedstawić projekt uchwały lub jej zmiany tylko razem z projektem uchwały budżetowej, czyli nie może wnioskować o zmianę uchwały WPF w innym momencie roku budżetowego.
• Nowy rok budżetowy nie wymaga uchwalenia nowej uchwały w sprawie WPF, gdyż za wystarczającą można uznać uchwałę o jej zmianie. Takie zablokowanie zmian w uchwale w sprawie WPF nie oznacza jednoczesnego zablokowania zmian w samej WPF, której to kwestii dotyczy art. 232 ust. 1 u.f.p.
• Wyróżnionym elementem ww. opinii RIO jest stwierdzenie, czy WPF zapewnia przestrzeganie „przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach” (ust. 3). W szczególności opinia RIO musi zawierać stwierdzenie dotyczące „prawidłowości planowanej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań” (ust. 4). Chodzi tutaj o wypełnienie wymogów dotyczących wysokości spłaty zobowiązań, które w żadnym z kolejnych lat nie mogą przekroczyć wysokości (wynikającej z ustalonego zgodnie z art. 243 u.f.p.) wskaźnika. Negatywna opinia RIO w tej sprawie powoduje po stronie JST obowiązek dokonania takiej zmiany w uchwale, aby spełnione zostały wymagania art. 243 (ust. 5). Negatywna opinia RIO dotycząca innych elementów WPF nie powoduje takiego skutku prawnego. Skuteczny (obdarzony sankcjami) nadzór RIO ograniczony jest więc do tego jednego elementu WPF.
• Ustępy 3–5 w bardzo stanowczy sposób potwierdzają tezę sformułowaną przy okazji omawiania art. 226, że u.f.p. ukształtowała WPF przede wszystkim jako narzędzie kontrolne i uczyniło z kwestii wskaźnika dopuszczalnej wysokości spłaty zadłużenia jej centralny element.
• Ustępy 3 i 4 nakładają z kolei na JST obowiązek publikacji opinii RIO na temat projektu uchwały w sprawie WPF (jej zmiany), w tym zwłaszcza spełnienia wymogów art. 243, w ciągu siedmiu dni od jej otrzymania. Projekt uchwały w sprawie WPF jest procedowany równocześnie z projektem uchwały budżetowej. Oba te dokumenty przedstawiane są przez zarząd organowi stanowiącemu równocześnie (ust. 2), a uchwała w sprawie WPF musi być przyjęta „nie później” niż uchwała budżetowa (ust. 6).
• Każda JST obowiązana jest do stałego posiadania WPF. Organ stanowiący nie może uchylić obowiązującej uchwały w sprawie WPF, nie podejmując równocześnie nowej uchwały w tej sprawie (ust. 7). O wszelkich zmianach dotyczących WPF jednostka samorządowa ma obowiązek zawiadamiać RIO. Obowiązek dotyczy również uchwał, tj. przyjęcia WPF i zmian wprowadzanych przez organ stanowiący, oraz zarządzeń, tj. zmian wprowadzonych przez zarząd (ust. 8). Projekty uchwał oraz uchwały i zarządzenia przesyłać trzeba do RIO w formie dokumentu elektronicznego (ust. 9), co ma usprawnić obieg informacji.

Regionalna izba obrachunkowa przekazuje, w formie dokumentu elektronicznego, Ministrowi Finansów:

komentarz

• Dodany wspomnianą już wyżej ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy bud żetowej art. 230a dopełnia system obiegu informacji dotyczących WPF. Nakłada on na RIO obowiązek przekazywanie ministrowi finansów, w formie elektronicznej, projektów uchwał w sprawie WPF wraz z opiniami oraz WPF wraz z rozstrzygnięciami nadzorczymi RIO. Obowiązek nałożony na RIO pozwala na stałą aktualizację w Ministerstwie Finansów bazy danych dotyczącej WPF wszystkich jednostek samorządowych.

Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia:

komentarz

• Na podstawie art. 238b zostało wydane rozporządzenie ministra finansów z 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 86). Przy czym, co należy podkreślić, stanowiący załącznik do rozporządzenia wzór WPF określa jej zawartość szerzej niż sama u.f.p. (art. 226 ust. 1 u.f.p.). A mianowicie każe podawać w niej szczegółowe dane dotyczące np. dochodów z poszczególnych źródeł. Niestety w rozporządzeniu brakuje próby realnego zapewnienia realistyczności sporządzanych prognoz, np. przez ustalenie standardów objaśnień prognozowanych wielkości, które wskazywałyby na sposób ich kalkulowania.

1. Zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia.

komentarz

• Artykuł 231 określa, jak sposób wprowadzenia do WPF danego przedsięwzięcia i wydatków przewidywanych na to przedsięwzięcie w kolejnych latach (czyli limitów wydatków) wpływa na zobowiązania po stronie JST. Tym samym usztywnia na przyszłość jej wydatki (ogranicza swobodę działania organu stanowiącego). I tak zmiany wysokości wydatków mogą nastąpić w wyniku uchwały zmieniającej zakres przedsięwzięcia bądź wstrzymującej jego wykonanie (ust. 1). W przypadku braku takiej uchwały umieszczenie przedsięwzięcia w WPF nakłada na uchwałę budżetową obowiązek przeznaczenia w budżecie środków pozwalających na jego terminowe wykonanie (ust. 2). Mówiąc bardziej szczegółowo: jeżeli organ stanowiący nie podejmie uchwały o zaniechaniu, wstrzymaniu lub ograniczeniu zakresu danego przedsięwzięcia, a wydatki zaplanowane w przygotowanym przez zarząd projekcie budżetu są tożsame z wydatkami planowanymi w ramach WPF, organ stanowiący nie ma prawa zmniejszyć w uchwale budżetowej kwoty tych wydatków bez zgody zarządu.
• W komentowanym przepisie dochodzi do kolizji przepisów. Z jednej strony art. 231 dopuszcza, że zarząd może ustalić w projekcie uchwały budżetowej wysokość wydatków na dane przedsięwzięcie w kwocie innej, niż to wynika z ustaleń WPF. Z drugiej strony w art. 232 wyłącza się z kompetencji zarządu wprowadzanie zmian w WPF dotyczących wysokości wydatków na poszczególne przedsięwzięcia. Może to powodować chaos kompetencyjny.

1. Zmian w wieloletniej prognozie finansowej, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia, dokonuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego.

komentarz

• Artykuł 232 ust. 1 stanowi, że zmian w WPF dokonuje zarząd JST. Nie jest to rozwiązanie oczywiste, skoro WPF przyjmowane jest w drodze uchwały organu stanowiącego (rady), a omawiany przepis dopuszcza zmianę dokumentu w innym trybie niż ten dokument został przyjęty w wiążący sposób. Przekazanie kompetencji zarządowi w tej sprawie jest zrozumiałe w odniesieniu do częstych niezbędnych korekt – wynikających np. ze zmian w budżecie JST i dokonywanych w trakcie roku budżetowego. Dziwić może natomiast to, że dokonywanie zmian w WPF przez zarząd nie zostało jedynie dopuszczone (przy spełnieniu warunków ustalonych w ustawie i bez zmiany najważniejszych ustaleń dokumentu), ale wprowadzone jako reguła, chociaż z pewnymi ustawowymi wyjątkami. Mianowicie zarząd JST nie ma prawa dokonywania zmian limitów zobowiązań i wydatków związanych z realizacją wieloletnich przedsięwzięć. Prawnie rzecz biorąc, limity dla poszczególnych przedsięwzięć nie są zresztą (w obecnym brzemieniu ustawy), częścią samej WPF, a załącznika do niej (art. 226 ust. 3 u.f.p.). Organ stanowiący nie ma poza tym pełnej swobody w zakresie zmiany tych limitów, o czym mowa już była przy omawianiu art. 231.
• Można się zastanawiać, czy wprowadzenie reguły dokonywania zmian w WPF przez zarząd – a nie organ stanowiący JST – nie narusza ustalonego w ustawach ustrojowych podziału kompetencji pomiędzy organami JST, który rezerwuje np. kwestie zaciągania długoterminowych zobowiązań do kompetencji organów stanowiących.
• Osobną kwestią, jest fakt, że ust. 2 zezwala organowi stanowiącemu na upoważnienie zarządu JST do dokonywania pewnych modyfikacji w zakresie tej części WPF, w której zmiany zarezerwowane są zgodnie z ust. 1 do kompetencji organu stanowiącego. Mianowicie można upoważnić zarząd do samodzielnego dokonywania zmian w limitach zobowiązań i kwot wydatków związanych z przedsięwzięciami współfinansowanymi ze środków europejskich i pokrewnych. Zmiany te obejmują także środki przeznaczone na współfinansowanie przedsięwzięć (w tym wkład własny), a także mogą dostosowywać planowane wydatki do rozstrzygnięć konkursów.

Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały:

komentarz

• Artykuł 233 przyznaje zarządowi JST wyłączne prawo inicjatywy w kwestii sporządzenia projektu uchwały budżetowej, uchwały o zmianie uchwały budżetowej oraz o prowizorium budżetowym. Dodatkowo art. 240 ust. 2 u.f.p. przesądza, że organ stanowiący nie ma pełnej swobody wprowadzania poprawek do projektu uchwały budżetowej. Kontrowersje wzbudza zakres ograniczenia swobody działania organu stanowiącego wprowadzony tym przepisem. Dokładniej rzecz biorąc, na podstawie art. 233 usiłuje się wykazać, że organ stanowiący JST nie ma prawa wprowadzać zmian do projektu uchwały budżetowej. Wydaje się, że należy przychylić się do oceny, że jest to stanowisko błędne, skoro art. 240 ust. 2 wskazuje wprost, jakich zmian w projekcie uchwały budżetowej nie wolno dokonywać organowi stanowiącemu. Jeżeli tak, to należałoby uznać, że wprowadzenie wszelkich innych zmian w uchwale budżetowej pozostaje w kompetencji organu stanowiącego i nie należy dokonywać interpretacji rozszerzającej terminu „inicjatywa w sprawie sporządzenia uchwały”. Chodzi o to, aby nie obejmował on prawa do dokonywania w uchwale zmian innych niż wprost dozwolonych ustawą.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności:

komentarz

• Artykuł 234 daje organowi stanowiącemu JST prawo dookreślenia w drodze uchwały, w stosunku do regulacji zawartych w przepisach samej u.f.p., sposobu i trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Przepis ten wymienia trzy obszary ustaleń. Po pierwsze, kwestię szczegółowości projektu budżetu. W uchwale można ustalić, że ma on być bardziej szczegółowy niż wynika to z art. 235 i 236 u.f.p. Po drugie, organ stanowiący może ustalić obowiązujący zarząd harmonogram prac nad projektem uchwały budżetowej. I wreszcie po trzecie, może także określić sposób uzasadnienia projektu i przyjmowanych w niej wielkości, a także wymogi co do tego, jakie materiały informacyjne zarząd jest zobowiązany przedstawić wraz z projektem uchwały.
• Warto zwrócić uwagę, że realnie rzecz biorąc, organ stanowiący JST nie ma zbyt dużego pola manewru przy narzucaniu zarządowi preferowanego kalendarza przygotowywania projektu uchwały budżetowej. Artykuł 33 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.) określa, że JST otrzymują podstawowe dla przygotowania projektu budżetu informacje (na temat planowanych wielkości dochodów z udziałów we wpływach z PIT, ewentualnych wpłat do budżetu państwa na tzw. janosikowe oraz poszczególnych części subwencji ogólnej) do 15 października. Natomiast art. 238 ust. 1 u.f.p. stanowi, że zarząd przedkłada organowi stanowiącemu projekt ustawy budżetowej do 15 listopada.

1. W planie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty dochodów bieżących i dochodów majątkowych według ich źródeł, w tym w szczególności z tytułu dotacji i środków na finansowanie wydatków na realizację zadań finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3.

komentarz

• Artykuł 235 ust. 1 ustala strukturę planu dochodów budżetu JST. Narzuca on ujęcie dochodów w układzie działów klasyfikacji budżetowej, ustalonej rozporządzeniem ministra finansów, a wydanym na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 u.f.p. Klasyfikacja obejmuje 33 działy. Kwotowo większość dochodów budżetów JST ujmowana jest w dwóch działach:

• Warto zwrócić uwagę, że z punktu widzenia realnego planowania finansowego najważniejsze znaczenie ma nie klasyfikacja dochodów, lecz ich prawny charakter, tj. czy zgodnie z regułą sformułowaną w art. 42 ust. 2 u.f.p. mogą one być wydawane na dowolny cel ustalony w budżecie, czy też mają określone przeznaczenie (dotacje, środki na realizację programów i projektów z udziałem środków europejskich i pokrewnych, dochody związane z określonymi wydatkami na mocy odrębnych ustaw; tej ostatniej kategorii dotyczy art. 237 ust. 1 u.f.p.).
• Planowane dochody należy wyszczególnić z podziałem na dochody bieżące i majątkowe – według ich źródeł. To ostatnie określenie nie ma definicji w u.f.p. i jest pojęciem nieostrym. Przepis nakazuje ponadto wskazać, które z wpływów mają charakter dotacji bądź środków przeznaczonych na finansowanie zadań współfinansowanych z udziałem środków europejskich i pokrewnych.
• W ust. 2 mamy operacyjną definicję dochodów bieżących. Ma ona charakter negatywny. Do dochodów bieżących zalicza się wszystkie dochody niebędące dochodami majątkowymi.
• Ustęp 3 definiuje dochody majątkowe. Są nimi:

• Ustęp 4 daje organowi stanowiącemu JST prawo ustalenia większej szczegółowości planu budżetu, niż wynika to z ust. 1 (jest to w gruncie rzeczy powtórzenie w odniesieniu do planu dochodów bardziej ogólnej zasady ustalonej w art. 234 pkt 1).

1. W planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

komentarz

• Artykuł 236 określa wymaganą strukturę planu wydatków budżetu JST. Jego ust. 1 wskazuje, że podstawowy układ tego planu ma charakter bardziej szczegółowy niż układ planu dochodów, gdyż uwzględnia się nie tylko działy, ale i rozdziały klasyfikacji budżetowej. Ponadto analogicznie do dochodów nakazane jest ujmowanie wydatków z podziałem na bieżące i majątkowe.
• Ustęp 2 zawiera (analogicznie do art. 235 ust. 2 w sprawie dochodów bieżących) negatywną definicję wydatków bieżących jako tych wydatków, które nie mają charakteru majątkowego. Przy czym katalog wydatków majątkowych zawiera ust. 4. Są to wydatki na:

• Ustęp 3 nakazuje w planie wydatków bieżących wskazanie, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, sześciu kategorii wydatków, tj.:

• Ustęp 4 określa – podobnie jak w przypadku planu dochodów – że organ stanowiący może ustalić większą szczegółowość budżetu. Warto zwrócić uwagę, że z punktu widzenia potrzeb zarządczych, problemem może być nie tyle niedostateczna szczegółowość planu wydatków, ile jego układ. Dlatego wiele jednostek samorządowych ujmuje plan wydatków również w innych układach, w tym w szczególności w układzie zadaniowym.

1. W planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego określa się także dochody i wydatki finansowane z tych dochodów, związane ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu jednostki wynikającymi z odrębnych ustaw.

komentarz

• Artykuł 237 wskazuje na konieczność dodatkowego wyodrębnienia w planie dochodów i wydatków niektórych ich kategorii. Chodzi tutaj o sytuacje, w których dochody z określonego źródła powinny być przeznaczone na konkretne wydatki oraz co do zasady wzajemnie z wydatkami zbilansowane – chociaż sam art. 237 o tym nie mówi. To zaś stwarza potrzebę wyodrębnienia ww. kategorii wydatków w budżecie.
• Ustęp 1 dotyczy dochodów i wydatków finansowanych z dochodów związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu JST, które wynikają z odrębnych ustaw. Przypomnijmy, że chodzi np. o dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które gmina ma obowiązek przeznaczyć na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych oraz przeciwdziałanie narkomanii (ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2137 ze zm., czy opłaty i kary za korzystanie ze środowiska (ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., a także grzywny nałożone „za naruszenia przepisów ruchu drogowego ujawnione za pomocą urządzeń rejestrujących” (ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. Więcej na ten temat pisaliśmy przy omawianiu art. 212 ust. 1 pkt 8 u.f.p.
• Ustęp 2 dotyczy dochodów i wydatków na zadania niebędące zadaniami własnymi JST, tj. zadania:

• Przypomnijmy, że kwestii dochodów i wydatków na zadania zlecone dotyczy jeden z najbardziej trwałych sporów pomiędzy JST a Ministerstwem Finansów, o czym była mowa w komentarzu do art. 129 u.f.p. Konflikt ten dotyczy nie tylko wysokości dotacji, ale i braku możliwości wykazania w dokumentacji finansowej wydatków na zadania zlecone ponad wysokość przyznanych środków.

1. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej:

komentarz

• Artykuł 238 określa sposób postępowania zarządu JST w sprawie projektu uchwały budżetowej. Ustęp 1 określa termin przedłożenia projektu organowi stanowiącemu oraz RIO na 15 listopada roku poprzedzającego rok, którego uchwała ma dotyczyć. Projekt powinien być przedłożony wraz z uzasadnieniem oraz materiałami informacyjnymi. Zakresy uzasadnienia i materiałów informacyjnych nie są określone ustawowo, a w uchwale organu stanowiącego przyjętej na podstawie art. 234 (ust. 2). Zarząd obowiązany jest przedstawić organowi stanowiącemu opinię RIO w sprawie projektu uchwały budżetowej przed jej uchwaleniem.

Uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego.

komentarz

• Artykuł 239 wprowadza zasadę mówiącą, że uchwała budżetowa powinna zostać przyjęta przez organ stanowiący przed rozpoczęciem roku budżetowego, którego dotyczy, przy czym dopuszcza – „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” – jej przyjęcie już w trakcie roku budżetowego, jednak nie później niż 31 stycznia.

1. Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust. 1.

komentarz

• Ustęp 1 komentowanego przepisu wprowadza regułę, że w razie nieprzyjęcia uchwały budżetowej przed końcem poprzedniego roku do czasu jej przyjęcia podstawą gospodarki finansowej JST jest projekt tej uchwały przedstawiony organowi stanowiącemu przez zarząd. Jeżeli uchwała budżetowa nie zostanie podjęta do 31 stycznia, budżet JST zostaje ustalony – „w zakresie zadań własnych oraz zleconych” – przez RIO. Izba ma czas na ustalenie budżetu JST do końca lutego roku budżetowego. To oznacza, że na czas przed ustaleniem budżetu przez RIO równocześnie zostaje przedłużony okres gospodarki finansowej opartej na projekcie uchwały budżetowej.
• Ustęp 2 dotyczy nieco odmiennej, choć powiązanej materii. Mianowicie ogranicza uprawnienia organu stanowiącego do wprowadzania zmian w przedłożonym mu przez zarząd projekcie uchwały budżetowej. W efekcie organ stanowiący nie ma prawa do zmiany wysokości dochodów lub wydatków, kiedy prowadziłoby to do powiększenia deficytu budżetu danej JST. Zakaz wprowadzania zmian – tak jak go formułuje art. 240 ust. 2 – nie obejmuje zmniejszenia nadwyżki budżetowej.

1. W razie braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244, oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego, kolegium regionalnej izby obrachunkowej wzywa jednostkę samorządu terytorialnego do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz przedłożenia tego programu celem zaopiniowania do regionalnej izby obrachunkowej, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania.

komentarz

• Artykuł 240a został dodany ustawą z 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2013 r. poz. 1646 ze zm.).

• Ustęp 2 komentowanego przepisu ustala maksymalny okres obowiązywania programu naprawczego na trzy lata, co jak można ocenić, stanowi kompromis pomiędzy potrzebą jak najszybszej sanacji stanu finansów JST a spodziewanym horyzontem czasowym skutków przedsięwziętych działań oszczędnościowych.
• Z kolei ust. 3 określa zawartość programu naprawczego rozumianego jako dokument. Ma on obejmować przede wszystkim:

• Ustęp 4 zwalnia JST realizującą program naprawczy, zaakceptowany przez RIO (na czas realizacji programu), z obowiązku zachowania w WPF i budżecie relacji określonych w art. 242–243 u.f.p., przy czym dotyczy to jedynie spłat zobowiązań zaciągniętych przed wszczęciem realizacji programu naprawczego oraz (w aktualnym brzmieniu przepisu) spłat pożyczki z budżetu państwa (udzielonej, choć sam przepis o tym nie mówi, w związku z realizacją programu naprawczego).
• Ustęp 5 przedstawia katalog czynności zakazanych w trakcie realizacji programu naprawczego. JST nie może:

• Ustęp 6 ogranicza w trakcie realizacji programu naprawczego wysokość diet radnych oraz wynagrodzeń członków zarządu. Niestaranna redakcja nowelizacji tej regulacji doprowadziła jednak do sytuacji, w której nie można mieć pewności co do stanu prawnego w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości zasada niepodwyższania wynagrodzeń i diet w trakcie programu naprawczego. Natomiast zasadnicze wątpliwości budzi kontrola wykonywania tej zasady za pomocą kwoty łącznych wydatków na te cele. W efekcie w kwestii wysokości wynagrodzeń może dojść do kolizji z odrębnymi przepisami, dotyczącymi np. dodatku za staż pracy lub nagród jubileuszowych. Jeżeli zaś chodzi o diety radnych, uwzględnienia wymaga to, że realna wysokość wydatków na ich wypłaty może być zależna od uczestnictwa radnych w posiedzeniach. Próba dostosowania brzmienia przepisu do tego faktu skutkuje nie całkiem jasnym zdaniem mówiącym, że „wysokość ustalonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego diet radnych (...) nie może przekroczyć odpowiednich kwot wydatków z tego tytułu z roku poprzedzającego rok, w którym została podjęta uchwała w sprawie programu postępowania naprawczego”.
• Ustęp 7 wskazuje, że program naprawczy może zawierać inne ograniczenia niż wymienione w ust. 5 i 6. Przepis ten w istocie nie kreuje nowej rzeczywistości prawnej, gdyż uchwala budżetowa i uchwała w sprawie WPF mogą zawierać rozmaite ograniczenia wydatków niezależnie od prowadzenia postępowania naprawczego.
• Ustęp 8 przesądza, że w razie nieprzygotowania przez JST programu naprawczego lub jego negatywnego zaopiniowania przez RIO to ta instytucja ustala budżet dla danej JST. Podobnie jak w przypadku przyjęcia programu naprawczego, ustalony przez RIO budżet nie musi zachowywać relacji określonych w art. 242–244 u.f.p. Ponadto przepis wskazuje na „odpowiednie stosowanie” art. 240 ust. 3 w przypadku zastępczego uchwalenia budżetu przez RIO, co oznacza prawdopodobnie dopuszczenie prowadzenia gospodarki finansowej JST do czasu ustalenia jej budżetu przez RIO – zgodnie z projektem negatywnie zaopiniowanego programu naprawczego i na podstawie projektu budżetu.
• Ustęp 9 dopuszcza (na podstawie ust. 8) dokonywanie przez JST zmian w budżecie ustalonym przez RIO. Zmiana nie może jednak skutkować pogorszeniem relacji określonych w art. 242–244 u.f.p., tj. powiększeniem deficytu operacyjnego lub zaburzyć relację wysokości spłaty do wskaźnika z art. 243. Ustęp ten został dodany ustawą z 9 maja 2014 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 911).
• Ustęp 10 (także dodany ww. nowelą z 9 maja 2014 r.) wskazuje, że budżet ustalony zastępczo przez RIO oraz zmiany wprowadzane w tym budżecie muszą uwzględniać ograniczenia sformułowane w ust. 5 i 6.
• Ustęp 11 wprowadza – w razie nieopracowania przez JST programu naprawczego lub w razie jego negatywnego zaopiniowania przez RIO – możliwość zawieszenia organów JST i wprowadzenie zarządu komisarycznego z pominięciem wezwania organów jednostki do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji. W takim przypadku powołany komisarz jest zobowiązany do niezwłocznego opracowania i przełożenia RIO programu naprawczego.
• W 2017 r. Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła raport „Skuteczność programów naprawczych jednostek samorządu terytorialnego”. Kontrolą objęto 15 postępowań w 14 JST. Jest to próba o znaczącej liczebności, bo w okresie objętym analizą programy naprawcze wykonywało 58 jednostek samorządowych. Przy czym najbardziej ogólne ustalenie izby miało zadziwiający charakter. Otóż NIK „pozytywnie oceniła skuteczność skontrolowanych programów naprawczych. Na koniec realizacji programów naprawczych większość kontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego spełniało relacje określone w art. 242–243 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że prawie wszystkie kontrolowane programy naprawcze przyniosły efekt w postaci poprawy sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego” (str. 7 raportu). Równocześnie izba uznała, że „stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości wskazują, że programy naprawcze nie zostały przygotowane rzetelnie”, a „zastrzeżenia dotyczyły również realizacji zaplanowanych przedsięwzięć naprawczych. W większości analizowanych przypadków nie były one wdrożone zgodnie z harmonogramami, a część samorządów zrezygnowała z ich realizacji lub zastępowała je innymi przedsięwzięciami. Ponad połowa kontrolowanych programów naprawczych nie przyniosła zaplanowanych efektów finansowych. Wystąpiły także przypadki nieprzestrzegania ustawowych ograniczeń wynikających z realizacji programów naprawczych. Pozostawało to jednak bez wpływu na skuteczność realizowanych programów naprawczych”.

1. W razie braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244, budżet jednostki samorządu terytorialnego ustala regionalna izba obrachunkowa. Budżet może być ustalony bez zachowania relacji określonych w art. 242–244. Przepis art. 240 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

komentarz

• Artykuł 240b został dodany ustawą z 9 maja 2014 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Dotyczy on sytuacji, w której JST nie jest w stanie uchwalić WPF i/lub budżetu z zachowaniem reguł art. 242–244 u.f.p., jednak nie występuje zagrożenie dla realizacji przez nią zadań publicznych. Niedotrzymanie reguł z art. 242–244 ma więc charakter techniczny.
• Ustęp 1 komentowanego przepisu przesądza, że w wyżej opisanej sytuacji budżet JST zostaje ustalony przez RIO. Budżet może nie zachowywać reguł art. 242–243. Przy czym do czasu ustalenia go przez RIO podstawą prowadzenia gospodarki finansowej przez JST jest projekt budżetu.
• Ustęp 2 dopuszcza wprowadzanie przez JST poprawek do budżetu ustalonego zastępczo przez RIO, jednak nie mogą one prowadzić do pogorszenia relacji określonych w art. 242–243 (przepis odsyła do art. 240a ust. 9). Kontrowersje może budzić to, że w sytuacji, w której niedotrzymanie reguł dotyczących zbilansowania dochodów i wydatków bieżących lub wysokości spłaty zobowiązań ma charakter techniczny i nie grozi załamaniem działalności JST, ingerencja nadzorcza w samodzielność gospodarki finansowej ma – pod względem prawnym – charakter głębszy niż w przypadku wystąpienia takiego zagrożenia (sytuacja opisana w art. 240a). Przypomnijmy: art. 240a nakłada na JST określone obowiązki oraz ogranicza swobodę w zakresie ustaleń budżetowych, jednak zachowuje zasadę, że JST sama decyduje o tym, jakie przedsięwzięcia naprawcze podejmie, a także sama przygotowuje projekt budżetu i go uchwala. Działania zastępcze RIO są dopuszczone dopiero wtórnie – w przypadku nieuchwalenia programu naprawczego lub uchwalenia programu nierokującego poprawy sytuacji finansowej JST.

W przypadku gdy Rada Ministrów uchwali projekt ustawy o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu, może podjąć uchwałę o prowizorium budżetowym jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty prowizorium budżetowym.

komentarz

• Artykuł 241 daje prawo organowi stanowiącemu JST podjęcia uchwały o prowizorium budżetowym gminy, powiatu czy województwa w sytuacji, gdy Rada Ministrów uchwali projekt ustawy krajowym o prowizorium budżetowym na dany okres. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej JST na podstawie uchwały o prowizorium budżetowym nie zostały określone ani w samym art. 241, ani w innych przepisach u.f.p.

1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o przychody, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5, 7 i 8.

komentarz

• Artykuł 242 u.f.p. po raz pierwszy (zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. poz. 1241 ze zm.) miał zastosowanie do uchwał budżetowych JST na 2011 r. Ustęp 1 zakazuje uchwalania budżetu, w którym planowane wydatki bieżące byłyby wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o niektóre – wymienione w przepisie – środki pozostałe z ubiegłych lat. Natomiast ust. 2 odnosi tę regułę do wykonania budżetu. Oba ustępy kreują względnie autonomiczną część bieżącą budżetu JST (niezależnie od tego, jaką postać techniczną ma budżet rozumiany jako konkretny dokument). Ta część gminnego budżetu powinna zostać co do zasady zbilansowana. Nadwyżka wydatków bieżących nad dochodami bieżącymi, a więc deficyt operacyjny (tego terminu u.f.p. nie używa), jest bowiem możliwy tylko wtedy, kiedy dana JST dysponuje nadwyżkami środków z ubiegłych lat. Reguła wydatkowa zawarta w art. 242 ust. 1 i 2 uniemożliwia zaciąganie długu na sfinansowanie wydatków bieżących. Przypomnijmy, że dług – co do zasady – wolno zaciągnąć na sfinansowanie deficytu (wyjątki dotyczą długu krótkoterminowego, spłacanego w trakcie roku budżetowego oraz prefinansowania wydatków z udziałem środków europejskich). Reguła wydatkowa z art. 242 powoduje, że sytuacja, w której wydatki bieżące generują deficyt budżetu, oznacza równocześnie, że JST ma już środki na sfinansowanie tej części deficytu. Czyli że ma ona charakter jedynie techniczny, gdyż środki pozostałe z ubiegłych lat można wprowadzić do tegorocznego budżetu tylko jako przychody.
• Konsekwencją ust. 1 i 2 jest jeszcze jedna nieopisana wprost reguła. Transfery środków pomiędzy częścią bieżącą a częścią majątkową budżetu JST mogą być tylko jednokierunkowe – w stronę części majątkowej budżetu, tzn. z nadwyżki operacyjnej można finansować wydatki majątkowe, natomiast nie wolno przeznaczyć dochodów majątkowych na wydatki bieżące. Warto zwrócić uwagę, że art. 242 u.f.p. systemowo ogranicza zasadę jedności materialnej budżetu publicznego, tworząc jego dwie względnie autonomiczne części: bieżącą i majątkową. Nie jest natomiast sprzeczny z wprowadzającym tę zasadę art. 42 ust. 2 u.f.p., który zakazuje jedynie wiązania dochodów z konkretnych źródeł z konkretnymi („imiennie wymienionymi”) wydatkami.
• Warto zauważyć, że pierwotne brzmienie art. 242 ust. 1 i 2 dozwalało bilansowanie wydatków bieżących za pomocą nadwyżek budżetowych z lat ubiegłych oraz wolnych środków pozostających w dyspozycji JST w wyniku rozliczeń emisji papierów wartościowych oraz kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Nowelizacja u.f.p. z 14 grudnia 2018 r. zmieniła jednak zawartość obu ustępów w tym zakresie, przy czym art. 8 ust. 2 ustawy nowelizującej ustalił, że nowe brzmienie art. 242 będzie miało po raz pierwszy zastosowanie do budżetów i WPF na 2022 r. I tak w miejsce imiennego wskazania wprost na nadwyżki budżetowe i wolne środki pojawiło się odwołanie do równocześnie nowelizowanego art. 217 u.f.p., wskazując, że wydatki bieżące mogą zostać zbilansowane przychodami określonymi w jego ust. 2 pkt 5, 7 i 8. Utrzymano natomiast możliwość finansowania wydatków bieżących z nadwyżek budżetowych z lat ubiegłych (art. 217 ust. 2 pkt 5 i 8), wprowadzono też możliwość finansowania ich ze zwrotów pożyczek udzielonych przez JST (pkt 7). Wyłączono zaś możliwość użycia w tym celu wolnych środków pozostałych z rozliczenia kredytów, pożyczek i obligacji. Ta ostatnia zmiana uniemożliwia wykorzystanie środków pochodzących z długu (zaciągniętego w ubiegłych latach) do sfinansowania wydatków bieżących i jest zrozumiałym uszczelnieniem reguły wydatkowej.
• Artykuł 242 w nowym brzmieniu został dostosowany do zmian w art. 217. O ile jednak art. 217 ma zastosowania już od 2020 r., o tyle zmiany w art. 242 obowiązują od budżetu na 2022 r. Nowelizacja u.f.p. z 14 grudnia 2018 r. wyłączyła z ust. 2 pkt 5 niewydane środki pochodzące ze szczególnych źródeł (prawnie powiązane z określonym przeznaczeniem wydatków) do odrębnego punktu 8. Bilansowaniem dochodów i wydatków w tym zakresie rządzą bowiem osobne regulacje prawne, a zmiany w art. 217 i 242 u.f.p. są dostosowaniem do tego faktu. Wspomniana już nowela dodała też w tej sprawie w art. 242 ust. 4. Stanowi on, że oceny spełniania reguły określonej w ust. 2 w roku poprzedzającym rok budżetowy dokonuje się z wyłączeniem kwot związanych z tego typu środkami, tzn. z pominięciem ich zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej.
• Nowela utrzymała zaś ust. 3, który wyłącza z reguły zbilansowania dochodów i wydatków bieżących wydatki z udziałem środków europejskich w sytuacji, w której środki na te wydatki nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.

1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:

komentarz

• Zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, art. 243 miał po raz pierwszy zastosowanie do projektu budżetu na 2014 r. Jednak nowelizacja u.f.p. z 14 grudnia 2018 r. bardzo znacząco zmieniła treść tego przepisu. Sytuacja jest obecnie dość złożona, gdyż jednocześnie obowiązują trzy stany prawne. W odniesieniu do budżetu na 2019 r. zasadniczo obowiązuje brzmienie art. 243 sprzed nowelizacji (z jednym wyjątkiem). W odniesieniu do lat 2020–2025 (budżety i WPF) obowiązują nowe przepisy, jednak z pewnymi wyjątkami. Całość nowego brzmienia art. 243 ma zastosowanie dopiero do ustalania wskaźnika dopuszczalnej spłaty zobowiązań dla poszczególnych lat począwszy od 2026 r.

• Jeszcze obowiązujące w zastosowaniu do budżetu na 2019 r. brzmienie art. 243 (sprzed nowelizacji z 14 grudnia 2018 r.) limituje łączną kwotę:

• Generalnie wyłączenia z limitu nie uległy zmianie i dotyczą spłaty zobowiązań (kredytów, pożyczek, obligacji, gwarancji i poręczeń) zaciągniętych w związku z realizacją programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków z budżetu UE i pomocy udzielanej przez państwa EFTA wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (art. 243 ust. 3). Wyłączenie działa do 90 dni od momentu zakończenia programu, projektu bądź zadania i otrzymania refundacji, przy czym termin ten ma zastosowanie do kwoty głównej należności, a nie do odsetek i dyskonta. Niespłacone w tym terminie zobowiązanie zostaje objęte systemem kontroli wysokości spłat.
• Osobny ust. 3a stanowi, że termin ten nie ma i nie będzie miał zastosowania do spłat zobowiązań zaciągniętych na sfinansowanie programu, projektu bądź zadania współfinansowanego ze środków z budżetu UE lub z pomocy EFTA w tej części, która była przeznaczona na sfinansowanie wkładu krajowego, pod warunkiem, że środki europejskie i pokrewne finansowały co najmniej 60 proc. programu, projektu lub zadania (JST nie otrzymuje refundacji tej części środków). Przepis reguluje także sposób obliczania wysokości wkładu UE (EFTA) w przypadku programu, projektu bądź zadania generującego dochód.
• Dodatkowe wyłącznie jest określone w art. 243a. Dotyczy ono płatności wynikających z emisji obligacji przychodowych.
• Począwszy już od budżetów na 2019 r. działają ust. 3b i 5 komentowanego przepisu, które zostały wprowadzone nowelizacją z 14 grudnia 2018 r. Zezwalają one na wcześniejszą spłatę w danym roku budżetowym należności, których spłata przypada w latach następnych (możliwość ta nie obejmuje planowania w WPF wcześniejszych spłat w przyszłych latach). Wcześniejszej spłaty można dokonać środkami pochodzącymi z nowego zobowiązania, jeżeli jego pełne koszty dla całego okresu jego spłaty są niższe od spłacanego nim zobowiązania. Spłaty można też dokonać z wykorzystaniem wolnych środków wynikających z rozliczenia zaciągniętych w ubiegłych latach kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji, a także z wykorzystaniem innych środków pozostających w dyspozycji JST (przepis wymienia w szczególności przychody pochodzące z prywatyzacji majątku oraz zwrotu udzielonych pożyczek). Jest tu jednak warunek – JST nie może zaciągnąć nowego długu na sfinansowanie deficytu budżetu.
• Powyższa zmiana regulacji dotyczących spłaty długu usuwa wadę związaną z systemem kontroli spłat zobowiązań, na którą od dawna zwracały uwagę samorządy oraz środowiska akademickie i eksperckie. Mianowicie poprzednie brzmienie art. 243 uniemożliwiało redukcję długu z wykorzystaniem posiadanych przez daną JST środków oraz konwersję zadłużenia potaniającą dług w sytuacjach, w których operacje tego typu prowadziły do technicznego przekroczenia wskaźnika dopuszczalnej wysokości spłaty zobowiązań.
• Określenie w art. 243 kontrolowanej wysokości spłat zobowiązań dokonywanych przez daną JST poprzez sformułowanie katalogu rodzajów spłat (raty kapitałowe i odsetkowe kredytów i pożyczek oraz wykupy obligacji wraz z należnymi odsetkami i dyskontem) i potencjalnych spłat (wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji) umożliwiało obchodzenie ograniczeń przez zawieranie umów generujących zobowiązania w formach prawnych nieobjętych katalogiem. Jak mówiliśmy w komentarzu do art. 72 u.f.p., który określał tytuły dłużne, łączny efekt tego typu umów nie był znaczący dla ogólnego poziomu długu JST w skali kraju, mógł jednak mieć znaczenie dla stanu finansów poszczególnych JST korzystających z nich. Takie zachowania JST spowodowały objęcie kontrolą – zgodnie z nowym art. 243 ust. 1 pkt 3 (wprowadzonym nowelizacją z 14 grudnia 2018 r.) – także spłat zobowiązań innych niż kredyty i pożyczki, a zaliczanych do tytułu dłużnego: kredyty i pożyczki (art. 72 ust. 1 pkt 2). Przy czym nowelizacja każe objąć limitem spłat jedynie te umowy, które zostały zawarte po wejściu w życie ustawy nowelizacyjnej, tj. podpisane od 1 stycznia 2019 r. (art. 9 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw).
• Dodatkowo na podstawie ww. noweli kontrolą objęto nie tylko raty odsetkowe (oraz dyskonto), lecz wszystkie wydatki na obsługę długu, co ma na celu wyeliminowanie możliwej drugiej luki w sprawdzaniu wysokości spłat, polegającej na minimalizacji rat odsetkowych i maksymalizacji inaczej zdefiniowanych prawnie płatności będących kosztem długu. Obie zmiany (dotyczące katalogu płatności będących przedmiotem kontroli co do ich wysokości) obejmują lata począwszy od 2020 r., tj. budżety JST począwszy od 2020 r. oraz WPF także obowiązujące w 2019 r., w odniesieniu do lat począwszy od roku 2020 r.
• Mechanizm kontroli wysokości spłat zobowiązań opiera się na ustaleniu, jaka procentowo część dochodów mogła być w latach poprzedzających rok budżetowy przeznaczona na spłatę zadłużenia. Przyjmuje się także, że łączna wysokość spłat (po uwzględnieniu wszystkich wyłączeń) w roku budżetowym ani w żadnym roku po nim następującym nie może stanowić większej części dochodów niż ustalony jak wyżej wskaźnik. Uwaga! Wskaźnik dopuszczalnej wysokości łącznej spłaty zobowiązań ma postać procentową, a nie kwotową, co pozwala na jego jednolite stosowanie do budżetów i prognoz finansowych o różnej wysokości.
• Obowiązujące do końca 2019 r. brzmienie art. 243 nakazuje obliczyć, jakim procentem dochodów ogółem jest suma nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi (czyli nadwyżki operacyjnej) oraz dochodów ze sprzedaży majątku, obliczona średnio dla trzech lat poprzedzających rok budżetowy. Łączna wysokość spłat zobowiązań nie może stanowić wyższego procentu dochodów ogółem (od wyliczonego w powyższy sposób) ani w roku budżetowym, ani w latach następnych.
• Ponieważ projekt uchwały budżetowej (a wraz z nim projekt uchwały w sprawie WPF) musi być przedstawiony organowi stanowiącemu nie później niż 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, art. 243 nakazuje wykorzystać dla tego roku wielkości niewykonane, ale planowane (według stanu planu na koniec trzeciego kwartału). Można zwrócić uwagę, że plany generalnie przeszacowują – w stosunku do ostatecznego wykonania – wysokość dochodów ze sprzedaży majątku, a nie doszacowują wysokości nadwyżki operacyjnej (nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi). Aby wyeliminować wpływ tego typu rozbieżności, nowelizacja u.f.p. z 14 grudnia 2018 r. wprowadziła zasadę, że po sporządzeniu sprawozdania rocznego za rok poprzedzający rok budżetowy obliczenia wskaźnika należy oprzeć na wartościach wykonanych (ust. 2 pkt 4).
• Pierwotna postać wzoru z ust. 4, służącego od 2014 r. do obliczenia wskaźnika dopuszczalnej wysokości spłat, budziła wątpliwości co do jego realistyczności ekonomicznej. Oczywistą wadą wzoru było uwzględnianie rat odsetkowych po obu stronach równania. Z jednej strony ich wysokość była przedmiotem kontroli (stanowiły one element łącznej kwoty spłat, która nie może być wyższa niż określony wskaźnikiem procent dochodów). Z drugiej strony księgowane były jako wydatek bieżący, co obniżało wysokość nadwyżki operacyjnej, a więc wysokość procentowego wskaźnika. Nowelizacja z 14 grudnia 2018 r. wyeliminowała ten błąd wzoru, każąc wyliczać nadwyżkę operacyjną za ubiegłe lata z pomniejszeniem wydatków bieżących o łączną kwotę rat odsetkowych (a dokładniej: wszystkich wydatków bieżących na obsługę długu, ponieważ równocześnie włączono do obliczenia limitowanej kwoty spłat wydatki bieżące na obsługę długu niebędące ratami odsetkowymi).
• Inną poważną zmianą jest odnoszenie nadwyżki operacyjnej (przy obliczeniach wskaźnika dla lat 2020–2025 powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku) i wysokości planowanych spłat do dochodów bieżących, a nie do dochodów ogółem, tzn. obliczanie wskaźnika jako procentu dochodów bieżących. Co więcej, z wyliczenia nadwyżki operacyjnej wyłączono dotacje i środki przeznaczone na realizację programów, projektów i zadań z udziałem środków z UE i EFTA. Natomiast wysokość nadwyżki operacyjnej i spłaty zobowiązań odnosi się do dochodów bieżących pomniejszonych o dotacje na zadania bieżące.
• Powyższe zmiany mają prowadzić do większej realistyczności ekonomicznej wskaźnika. Dochody i wydatki związane z realizacją programów, projektów i zadań współfinansowanych ze środków europejskich i pokrewnych mogą zaburzać realny obraz sytuacji finansowej JST z powodu możliwej rozbieżności czasowej: dokonania wydatku wcześniej (we wcześniejszym roku budżetowym) przed otrzymaniem dochodu. Pomniejszenie dochodów bieżących o wysokość dotacji służy eliminacji sztucznych zmian kwot odpowiadających wskaźnikowi, a niezwiązanych z realnym wzrostem możliwości spłaty zadłużenia. Przykładem takiej sytuacji było odnoszenie wskaźników dopuszczalnej wysokości spłaty zobowiązań gmin do dochodów powiększonych o dotacje przeznaczone na wypłaty w ramach programu 500+. Zwiększały one wysokość dochodów, a więc ten sam procentowy wskaźnik oznaczał możliwość wyższej kwotowo spłaty zadłużenia, choć realnie wzrost dochodów z tytułu dotacji na wypłaty nie powodował możliwości dokonywania wyższych spłat.
• Omówione wyżej zmiany mają zastosowanie do obliczenia wskaźnika dopuszczalnej wysokości zadłużenia począwszy od 2020 r. Natomiast od 2026 r. przy wyliczaniu wskaźnika znów nastąpią zmiany. Po pierwsze ma być on obliczony na podstawie danych dla siedmiu lat poprzedzających rok budżetowy. Ma to w intencji ustawodawcy wyeliminować wpływ wahań koniunktury gospodarczej i wynikającej stąd zmienności sytuacji finansowej JST na wysokość wskaźnika, tzn. takich sytuacji, kiedy wskaźnik obliczony na podstawie lat bardziej korzystnej sytuacji finansowej służy do limitowania spłat w latach mniej korzystnej sytuacji – bądź na odwrót. Ryzykiem są tutaj cykle koniunkturalne o dłuższym okresie. Po drugie od 2026 r. we wzorze będzie się pomijać możliwość spłaty z wykorzystaniem dochodów ze sprzedaży majątku. Projektodawca zmianę tę uzasadnił zbyt łatwym podbijaniem wysokości wskaźnika za pomocą nierealistycznie wysokich planów dotyczących tego typu dochodów. Dochody takie jednak realnie występują i realnie służą do spłaty zobowiązań, a ich pominięcie spowoduje, że wskaźnik dopuszczalnej wysokości spłaty zobowiązań stanie się mniej realistyczny ekonomicznie.
• Wzór limituje natomiast jedynie wysokość potencjalnych spłat. Realne płatności wynikające z udzielonych poręczeń i gwarancji zawsze są nieporównywalnie niższe niż kwoty, które wzór nakazuje rezerwować.

Środków, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 483 i 2243), ani świadczeń emitenta należnych obligatariuszom uprawnionym z obligacji przychodowych nie uwzględnia się przy ustalaniu ograniczeń zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 243.

komentarz

• Artykuł 243a został dodany do u.f.p. ustawą z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz.U. z 2018 r. poz.483 ze zm.). Przepis ten obowiązywał już wcześniej jako art. 23b ust. 7 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 730 ze zm.). Artykuł 243a wyłącza płatności należne obligatariuszom obligacji przychodowych z kwoty spłat zobowiązań limitowanej przez art. 243. Uzasadnieniem wyłączenia jest to, że obligacje przychodowe emitowane są na sfinansowanie konkretnego przedsięwzięcia, a koszty z nimi związane (wykup i inne świadczenia na rzecz obligatariuszy) są finansowane z wpływów generowanych przez to przedsięwzięcie, nie obciążają więc innych dochodów już istniejących lub planowanych.

1. Do łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym spłat i wykupów, o których mowa w art. 243 ust. 1, dodaje się, przypadające do spłaty w tym samym roku budżetowym, kwoty zobowiązań związku współtworzonego przez daną jednostkę samorządu terytorialnego:

komentarz

• Przepis określa zasady uwzględniania przy ustalonym w art. 243 u.f.p. limicie spłaty zobowiązań związku komunalnego, którego członkiem jest dana JST.
• Ustęp 1 pkt 1 ustala zasadę, że zobowiązania związku uwzględnia się przy obliczaniu wysokości spłaty danej JST w wysokości proporcjonalnej do jej udziału w inwestycji finansowanej kredytem, pożyczką lub emisją obligacji. Natomiast ust. 1 pkt 2 stanowi, że w pozostałych przypadkach (tj. kiedy nie jest możliwe wskazanie takiego udziału) spłatę uwzględnia się w wysokości proporcjonalnej do udziału danej JST we wpłatach na rzecz związku.
• Ustęp 2 wskazuje, że jeżeli dana JST udzieliła związkowi poręczenia lub gwarancji w związku z zaciągnięciem danego zobowiązania, spłat tego zobowiązania nie bierze się pod uwagę, ustalając relację, o której mowa w art. 243. W przeciwnym przypadku stosowana część spłaty byłaby uwzględniana dwa razy: raz jako przypadająca na członka związku część spłaty i drugi raz jako przedmiot udzielonego poręczenia bądź gwarancji. ©℗