W 1989 r., po 16 latach niezwykle brutalnych rządów junty Augusta Pinocheta, władzę w Chile przejęła koalicja partii demokratycznych. Jej symbolem stała się tęcza, ponieważ tworzyły ją różnorodne partie – od chrześcijańskiej demokracji po lewicę. I rządziły Chile bardzo zgodnie. Na tyle zgodnie, że nie następowały znaczące zmiany w polityce gospodarczej kolejnych rządów.
Połączenie demokracji i gospodarki rynkowej przyniosło Chile 30 lat nieprzerwanego wzrostu i szybkiego zmniejszania się odsetka rodzin żyjących w ubóstwie. W latach 1989–2018 dochód narodowy liczony na głowę mieszkańca rósł przeciętnie w tempie 4,4 proc. i zwiększył się niemal trzykrotnie: z 5 do 14 do tys. dol.
Mimo to w 2019 r. wybuchły w Chile protesty społeczne. Charakteryzowały się tym, że były jeszcze gwałtowniejsze od tych, które miały miejsce wcześniej, jak np. w 2016 r., gdy setki tysięcy Chilijczyków protestowały na ulicach Santiago, by wyrazić swoje niezadowolenie z niskich świadczeń, jakie wypłacał im kapitałowy system emerytalny.
Co było przyczyną gwałtownych zamieszek w kraju, który odniósł spektakularny, porównywalny z naszym sukces gospodarczy? Zanim odpowiemy na to pytanie, musimy zapytać, co było takiego po 1989 r. w postępowaniu demokratycznych rządów, że Chilijczycy zdecydowali się masowo protestować na ulicach Santiago de Chile.
By odpowiedzieć na to z kolei pytanie, trzeba się cofnąć do okresu rządów junty Pinocheta. Jak pamiętamy, w latach 70. związani z juntą ekonomiści (określani popularnie jako Chicago Boys) wdrożyli w Chile model gospodarczy w myśl zaleceń raczkującej jeszcze wtedy tzw. neoliberalnej rewolucji. W pewnym sensie Chile było jej pierwszym poligonem doświadczalnym.
Scheda po neoliberalnej rewolucji
Celem neoliberalnej rewolucji było stworzenie warunków, w których o alokacji zasobów w gospodarce decydowałby niemal wyłącznie rynek.
Jeśli chodzi o gospodarkę, to w czasie rządów junty poprawa sytuacji była dużo mniejsza, niż oczekiwano. Wystarczy powiedzieć, że w latach 1973–1989 średnie tempo wzrostu PKB na głowę mieszkańca wynosiło zaledwie 1,7 proc. I trudno się temu dziwić. Przy braku demokracji decyzje chilijskiego rządu nie były poddawane krytycznej ocenie ani nieistniejącej wtedy opozycji parlamentarnej, ani nieistniejącej wolnej prasy. W efekcie polityka gospodarcza bywała doktrynalna i łatwej niż w kraju demokratycznym było o popełnianie błędów. I rzeczywiście je popełniano. Skutkiem było poważne załamanie gospodarcze na początku lat 80., które osłabiło (na szczęście) reżim Augusta Pinocheta, przyczyniając się do jego późniejszej zgody na wybory w 1989 r., które miał nadzieję wygrać, ale przegrał.
W polityce społecznej neoficki zapał Chicago Boys przyniósł jeszcze gorsze skutki, ponieważ były one długotrwale. Biorąc za objawienie brzmiący jak bon mot tytuł znanego eseju Miltona Friedmana z 1970 r. „Społeczną odpowiedzialnością biznesu jest zwiększanie zysków”, Chicago Boys wpisali do uchwalonej w 1980 r. konstytucji bardzo daleko posuniętą prywatyzację usług publicznych. Dotyczyła ona m.in. systemu emerytalnego, oświaty oraz ochrony zdrowia. W demokratycznym kraju wprowadzanie aż tak skrajnych jak w Chile rozwiązań byłoby po prostu niemożliwe, ale pod parasolem brutalnej wojskowej junty taki system wprowadzono.
Po 1989 r. odziedziczyły go demokratyczne rządy. Zachowanie i umacnianie przez nie gospodarki rynkowej były oczywiście właściwe i rozsądne. Na dodatek poddanie polityki gospodarczej stałej ocenie ekonomistów akademickich i wolnej prasy zmniejszało ryzyko popełniania błędów, co przyniosło, jak już powiedzieliśmy, 30 lat nieprzerwanego, jak u nas, wzrostu.
Zachowanie systemu, w którym dostarczaniem dóbr publicznych zajmował się w przeważającej mierze sektor prywatny, nie było, łagodnie mówiąc, szczęśliwym pomysłem, ponieważ właśnie to przyniosło z czasem coraz częstsze i coraz gwałtowniejsze protesty społeczne.
Na dodatek demokratyczne rządy reagowały na protesty społeczne z opóźnieniem i wprowadzały zmiany, które tylko częściowo rozwiązywały pojawiające się problemy. Było tak m.in. dlatego, że skoro w Chile rządziła koalicja różnych partii, reprezentująca cały wachlarz ugrupowań, od lewicy do umiarkowanej prawicy, to z natury rzeczy dochodzenie do porozumienia wymagało czasu i kompromisów.
Inną przyczyną braku szybszych i zdecydowanych reakcji ze strony rządzącej koalicji była wiara, że istniejący system przynosił też korzyści. Problem w tym, że były one mniejsze niż długoterminowe społeczne i polityczne koszty w postaci stałej erozji zaufania do rządzącej koalicji.
Emerytalne iluzje
Przykładem jest chilijski, początkowo wyłącznie kapitałowy, system emerytalny. Jest prawdą, że taki system przynosi korzyści, sprzyjając wzrostowi podaży krajowych oszczędności, a tym samym rozwojowi krajowego rynku kapitałowego. Tyle że utworzenie wyłącznie kapitałowego systemu emerytalnego nie może spełnić oczekiwań dotyczących wysokości przyszłych emerytur, jeśli władze pozwalają, by akcjonariusze funduszy emerytalnych osiągali wysokie stopy zwrotu dzięki wysokim opłatom za zarządzanie.
Rzecz w tym, że w finansach procent składany dotyczy nie tylko zysków, lecz także właśnie opłat. Jeśli nie są one wystarczająco niskie, to zdecydowanie zbyt dużą część dochodów z lokowania oszczędności emerytów przejmują instytucje, które się tym zajmują.
Politycy w Chile zbyt długo wierzyli w bajki branży finansowej, że jeśli tylko zwiększy się nieistniejącą konkurencję na rynku funduszy emerytalnych, to przyniesie to wyższe stopy zwrotu dla emerytów. Piłowano tę tezę przez długie lata, zupełnie jak gdyby William Sharpe nigdy nie dostał Nagrody Nobla z ekonomii za wykazanie, że w długim okresie optymalną relację oczekiwanego dochodu do ryzyka oferuje lokowanie oszczędności, a więc także składek emerytalnych, w pasywnie zarządzane fundusze indeksowe, pobierające bardzo niskie opłaty, liczone dzisiaj w setnych procenta.
Prawicowi populiści nauczyli się, jak skutecznie wykorzystywać problemy społeczne, by podważać wiarygodność demokratycznych rządów. I to właśnie stało się w Chile
W ostatnich latach pojawiały się w Chile projekty zmian w systemie emerytalnym. Gabriel Boric, wybrany na prezydenta w 2021 r., postawił sobie rozsądny cel dodania do systemu kapitałowego także państwowego systemu emerytalnego, by poprawić sytuację osób mniej zamożnych. Zobaczymy, co ostatecznie uda mu się osiągnąć, ponieważ lobbing sektora finansowego to zjawisko występujące nie tylko w krajach zamożnych. By nie szukać porównań daleko, zapytajmy, gdzie jest system funduszy indeksowych dla naszych emerytów, mimo że dla rosnącego grona naszych finansistów młodszego pokolenia takie rozwiązanie byłoby po prostu oczywiste.
Erozja sukcesu
Kolejnym chilijskim rządom daleko posunięta prywatyzacja usług publicznych dawała wygodę płynącą z tego, że ułatwiała zachowanie dyscypliny budżetowej. A Chile wręcz słynie z jej zachowywania. Ale działo się to i dzieje po części kosztem rosnącego rozgoryczenia społecznego, że gospodarczy sukces Chile nierówno się rozkładał. Niestety, trudno się temu rozgoryczeniu dziwić, skoro kolejne demokratyczne rządy nie zdołały wyraźnie zmniejszyć nierówności dochodowych (współczynnik Giniego był i jest w Chile wysoki). Podobnie było z wyrównywaniem szans różnych grup na awans społeczny.
Wielkim sukcesem demokratycznych rządów było zwiększenie się udziału klasy średniej w strukturze społecznej Chile: z 24 proc. w 1990 r. do 64 proc. w 2015 r. Stało się tak m.in. dzięki temu, że szybko rosła liczba osób z wyższym wykształceniem. Problem jednak w tym, że jeśli państwo wydaje vouchery dla studentów, to nie zastępuje to dostępu do możliwości studiowania na bezpłatnych uniwersytetach. Powracające od lat protesty młodych ludzi dotyczyły w dużej mierze właśnie zbyt małej pomocy państwa w pokrywaniu rosnących kosztów studiowania.
Dodajmy, że studentów bolał nie tylko niedostatek pomocy państwa. Protestowali także przeciwko modelowi państwa, które zapewnia przywileje już uprzywilejowanym. Nie przypadkiem swój ruch protestu studenci nazwali Evade. Nazwa odnosi się do łatwości unikania płacenia podatków przez najzamożniejszych obywateli.
W końcu jednak gwałtowność protestów społecznych przyniosła decyzję o przygotowaniu projektu nowej konstytucji. Projekt ten zakładał stworzenie socjaldemokratycznego modelu państwa, łączącego gospodarkę rynkową, i system opieki społecznej, który byłby rozbudowywany w miarę zwiększania się możliwości finansowych rządu. Do projektu konstytucji dodano także prawa dla mniejszości, w tym dla Indian Mapuche, stanowiących 13 proc. ludności kraju.
Fala prawicowego populizmu
Gdyby projekt nowej konstytucji pojawił się dekadę temu, zapewne wszystko dobrze by się skończyło. Żyjemy jednak w czasie, gdy prawicowi populiści nauczyli się, jak skutecznie wykorzystywać problemy społeczne, by podważać wiarygodność demokratycznych rządów. I to właśnie stało się w Chile.
Dyskusję dotyczącą projektu konstytucji rząd niestety przegrał. Projekt nowej konstytucji został odrzucony w referendum w 2022 r. W dużym stopniu stało się tak dlatego, że media, zwłaszcza pozostające pod wpływem prawicowych populistów (w znacznej mierze media społecznościowe), skutecznie wmówiły wielu Chilijczykom, że dokument był skrajnie lewicowy i podważał suwerenność Chile, skoro miał dać autonomię plemieniu Mapuche.
Skrajna prawica krytykowała także to, że projekt zakładał ludzkie (co tu dużo mówić) podejście do imigrantów, którzy przyjeżdżają do Chile, uciekając przed biedą, chaosem i terrorem we własnych krajach. W oczach skrajnej prawicy wadą projektu konstytucji było to, że nie zakładał on traktowania imigrantów jak wrogich najeźdźców.
Dlaczego klasa średnia głosowała w 2022 r. przeciwko projektowi konstytucji? No cóż, długo uważała, że protesty społeczne są słuszne, i sympatyzowała z nimi. Ostatecznie jednak spóźnione reakcje władz na zgłaszane w czasie protestów postulaty przedłużały czas ich trwania. Powodowało to, że stawały się one coraz gwałtowniejsze i wiązały się nawet z podpalaniem stacji metra i rabowaniem sklepów. To umożliwiło prawicowym populistom, takim jak José Antonio Kast (lider Partii Republikańskiej), wmówienie chilijskiej klasie średniej, że oto do Chile wkradł się chaos i rośnie fala przestępczości.
Kolejny projekt przygotowywała konstytuanta, w której większość mieli republikanie Kasta. I ten został niedawno (17 grudnia 2023 r.) odrzucony. Dobrze, że tak się stało, ale na przyszłości Chile kładzie się cień szybko rosnącej w ostatnich latach popularności Kasta, którego poglądy są z grubsza takie same jak Donalda Trumpa, Viktora Orbána, Recepa Erdoğana, Narendry Modiego, Jaira Bolsonara i Nayiba Bukelego. Wszystkich ich łączy to, że ubierają się w szaty obrońców prawa, tradycji i porządku, ale robią wszystko, by niszczyć normy społeczne, na których opiera się demokracja. Miejmy jednak nadzieję, że demokracja w Chile przetrwa jeszcze długo i w Santiago de Chile nie będzie Budapesztu. ©℗