Pierwszy krok do nowego podziału władzy w UE

Najbliżej formalnego rozpoczęcia procedury zmiany traktatów jest Parlament Europejski. Dziś komisja spraw konstytucyjnych przyjęła raport z propozycją reform firmowaną przede wszystkim przez belgijskiego federalistę Guya Verhofstadta.

Zniesienie zasady jednomyślności w podejmowaniu decyzji to dziś postulat, który łączy zarówno największych unijnych graczy – Francję i Niemcy, jak i europosłów z komisji spraw konstytucyjnych. Najbliżej zainicjowania procedury zmieniającej układ sił w Unii i jej ustrój jest Parlament Europejski (PE). Europosłowie przyjęli raport w tej sprawie, który ma trafić na sesję plenarną w drugiej połowie listopada.

Eksperci, z którymi rozmawiał DGP, podkreślają, że cały proces jest obliczony na lata. Profesor Robert Grzeszczak z PAN i Uniwersytetu Warszawskiego (UW) przypomina, że warunkiem jego zwieńczenia sukcesem jest konsensus – na finale negocjacji musi być jednomyślna zgoda państw członkowskich.

A o to nie będzie łatwo. Jak zauważa prof. Tomasz Grosse z UW, zmiana przyniosłaby straty takim państwom jak Polska, które nie miałyby możliwości zablokowania jakiejkolwiek decyzji koalicji pod wodzą Berlina i Paryża.

Z kolei forsowane przez komisję PE propozycje znacznego przesunięcia ośrodka legislacyjnego na rzecz europosłów kosztem Komisji Europejskiej nie wywołują entuzjazmu w samej Brukseli. Wszystko wskazuje jednak na to, że jeśli w wyniku głosowania zaplanowanego na listopad staną się one formalnym stanowiskiem parlamentu, to prowadząca prace w Radzie UE Hiszpania podda je pod dyskusję w gronie ministrów państw członkowskich jeszcze w tym roku. Droga do realnej debaty wiedzie jednak przez konwent (w jego skład wchodzą przedstawiciele parlamentów narodowych, szefowie rządów lub państw, przedstawiciele PE oraz KE) oraz konferencję międzyrządową. To natomiast oznacza nawet kilka lat dyskusji. UE wciąż także czeka na projekt reform przygotowany przez Komisję Europejską.

Ostatnie trzy lata obfitowały w wydarzenia, które – jak wskazuje część państw i niektórzy szefowie unijnych instytucji – stawiają pod znakiem zapytania kształt UE w obecnych ramach traktatowych. Choć dyskusja na temat reform Unii została zapoczątkowana jeszcze w czasie kierowania Komisją Europejską przez Jeana-Claude’a Junckera i Radą Europejską przez Donalda Tuska, to pandemia koronawirusa przyćmiła wszystkie reformatorskie zapędy. Te wróciły wraz z inwazją rosyjską na Ukrainę, zgłoszeniem wniosków akcesyjnych przez Kijów, Kiszyniów i Tbilisi i w efekcie stosowania weta przez poszczególne stolice. Część europejskich liderów, a przede wszystkim europosłów, nie ukrywa, że motorem napędowym postulowanych reform są także problemy z praworządnością, przestrzeganiem rządów prawa i kwestionowaniem europejskiego prawodawstwa przez Polskę i Węgry. Dyskusje budzą wiele emocji nie tylko w Polsce, ale od momentu ich zainicjowania do finalnej zmiany traktatu może upłynąć wiele lat, a ostatecznie nie obędzie się to bez jednomyślnej zgody wszystkich państw członkowskich. Najbliżej do realnego zainicjowania procedury zmiany traktatów jest Parlament Europejskiej, który już w drugiej połowie listopada może przyjąć raport komisji spraw konstytucyjnych. Prezydencja hiszpańska sygnalizuje, że jest gotowa przekazać raport będący gotowym projektem zmian podczas grudniowego spotkania ministrów państw członkowskich. Nawet jeśli do tego dojdzie, to dopiero początek, a nie koniec drogi do zmian traktatów.

Moment traktatowy

Zazwyczaj zmiany w traktatach były związane z rozszerzeniem UE o nowe państwa. Tak zwany moment traktatowy to określenie dość nieostre, a jego ustalenie zależy w dużej mierze od układu sił politycznych w Unii. Samo stwierdzenie przez jakąkolwiek uprawnioną do tego instytucję, że należy przeprowadzić reformy, nie wystarczy. Cała procedura jest bowiem ściśle określona w art. 48 traktatu o UE i zgodnie z nim propozycje zmian mogą przygotowywać rządy państw członkowskich, PE i KE i następnie składać je do Rady UE, czyli ministrów państw. O pozytywnym rozpatrzeniu takiej propozycji decyduje Rada Europejska (szefowie państw i rządów) zwykłą większością i wówczas jest zwoływany konwent, w którego skład wchodzą przedstawiciele parlamentów narodowych, szefowie rządów lub państw, przedstawiciele PE oraz KE. Następnie konwent w drodze konsensusu może zwołać konferencję przedstawicieli państw. Po ustaleniu podczas prac konferencji ostatecznego kształtu nowego, zreformowanego traktatu muszą go ratyfikować wszystkie państwa członkowskie zgodnie z krajowymi porządkami konstytucyjnymi (część państw musi np. zorganizować referenda). Dopiero jednomyślna zgoda wszystkich państw UE może doprowadzić do zmiany traktatu, a sam proces jest obliczony na kilka lat.

Uproszczona procedura

W traktacie lizbońskim przewidziano również możliwość przyspieszenia przeprowadzania reform, ale wyłącznie w obrębie wewnętrznych polityk i działań UE. Oznacza to, że nie można procedury przyspieszyć, jeśli ma ona na celu zwiększenie zakresu kompetencji unijnych instytucji kosztem krajowych prawodawców – wówczas musi ona być zgodna ze standardowym postępowaniem opisanym wyżej. Uproszczenie polega na możliwości ominięcia zwoływania konwentu oraz konferencji przedstawicieli państw. Co istotne, nawet w tej procedurze są finalnie wymagane ratyfikacja i zgoda wszystkich państw członkowskich.

Uproszczenie procedury zmiany traktatów może nastąpić też przez zastosowanie klauzul pomostowych lub klauzuli elastyczności. Te pierwsze pozwalają na upoważnienie przez Radę Europejską (szefów rządów i państw) Rady UE (ministrów) do przyjęcia zmian większością kwalifikowaną. Wyjątkiem są kwestie wojskowe lub obronne, do których te klauzule nie mają zastosowania. Jednak na końcu tej procedury państwa członkowskie również mają prawo weta – każdy parlament narodowy może zablokować w terminie sześciu miesięcy stosowanie tych klauzul. Z kolei klauzula elastyczności rozszerza uprawnienia UE, gdy mają one doprowadzić do realizacji celów traktatowych, ale o jej zastosowaniu także ministrowie państw członkowskich muszą zadecydować jednomyślnie.

Berlin i Paryż zbierają koalicję

Wszystkie unijne instytucje w przyszłym roku zakończą swoje prace w obecnym składzie. Do czasu zorganizowania wyborów do Parlamentu Europejskiego spodziewany jest właściwie festiwal propozycji reform – poszczególne kraje zbierają się w koalicyjne grupy, a dodatkowo swoje pomysły ma na początku przyszłego roku przedstawić Komisja Europejska. I to ten ostatni projekt najprawdopodobniej będzie traktowany jak bazowy do dyskusji o reformach i zmianach w kolejnej kadencji PE, KE oraz Rady Europejskiej. Na razie jednak na pierwszy plan wysuwają się pomysły suflowane przez Berlin i Paryż oraz Parlament Europejski.

Zniesienie zasady jednomyślności podejmowania decyzji w sprawie strategicznych dla UE projektów, czyli odebranie państwom prawa weta, oraz budowa Unii wielu prędkości to najważniejsze założenia propozycji reform zawartych w ekspertyzie zleconej przez rządy Niemiec oraz Francji. Choć została ona zlecona jeszcze na początku tego roku, to odbiła się szerokim echem trzy tygodnie temu, kiedy to w hiszpańskiej Grenadzie unijni liderzy dyskutowali na temat przyszłości rozszerzonej o nowe państwa Wspólnoty. Na reformę procesu podejmowania decyzji naciska szczególnie kanclerz Niemiec Olaf Scholz, z kolei prezydent Francji Emmanuel Macron sufluje w niej postulowane od lat rozdrobnienie UE na kilka kręgów decyzyjnych – od państw starej Unii po kraje współpracujące, wśród których pewnie znalazłaby się część tych, które złożyły już swoje wnioski akcesyjne. Nie bez znaczenia pozostaje to, że Scholz zdołał do swoich propozycji przekonać już wiele mniejszych państw, których poparcie może się okazać w przyszłości kluczowe. Niemiecko-francuskie reformy popierają dziś m.in. Luksemburg czy Słowenia, ale niekoniecznie spotykają się one z pozytywnym odzewem państw bałtyckich czy Polski. Oszczędne państwa Beneluksu przekonuje z kolei zawarty w ekspertyzie pomysł odchudzenia unijnych instytucji, czyli zmniejszenia liczby europosłów i komisarzy oraz przesunięcia procesu decyzyjnego jeszcze bardziej w kierunku Rady UE, czyli ministrów państw.

Europoselska forpoczta

Najbliżej formalnego rozpoczęcia procedury zmiany traktatów jest Parlament Europejski, a konkretnie kierowana przez Salvatore’a De Meo z Europejskiej Partii Ludowej komisja spraw konstytucyjnych. Wczoraj komisja przyjęła raport z propozycją reform firmowaną przede wszystkim przez belgijskiego federalistę Guya Verhofstadta. Zakłada ona znaczne rozszerzenie uprawnień Parlamentu Europejskiego i zmianę sposobu podejmowania decyzji z jednomyślności na większość kwalifikowaną w kilkudziesięciu obszarach, w tym: obronności, sprawach podatkowych i polityce zagranicznej. Zgodnie z tym projektem rola Komisji Europejskiej ograniczałaby się de facto do egzekucji prawa, a jego stanowienie byłoby przede wszystkim po stronie europosłów. UE miałaby zyskać wyłączne kompetencje we wszystkich kwestiach związanych ze środowiskiem i ochroną klimatu. Wbrew temu, co sugeruje chociażby minister edukacji Przemysław Czarnek, przedstawienie propozycji zmian traktatowych przez europosłów nie jest „bezprawiem”. Wręcz przeciwnie – jest realizacją inicjatywy traktatowej, którą PE ma.

Bruksela patrzy jednak na te propozycje sceptycznie, a europejskie media, w tym portal Politico, określiły je wręcz jako prowokację. Nie zmienia to tego, że raport komisji spraw konstytucyjnych zostanie poddany pod głosowanie na sesji plenarnej, która odbędzie się 20–23 listopada. Jeśli udałoby się przeforsować ten raport, wówczas może on się stać formalnie stanowiskiem PE i wezwaniem do zwołania konwentu, dlatego jest wątpliwe, żeby został zignorowany przez prezydencję hiszpańską. Madryt sygnalizuje, że w przypadku takiego scenariusza możliwe byłoby poddanie pod dyskusję i ewentualne głosowanie tej propozycji w Radzie UE na początku grudnia. Później zarówno tę, jak i inne propozycje, które mogą się pojawić na stole, będzie procedować prezydencja belgijska i to w czasie jej trwania KE chce zintensyfikować prace nad własnym projektem. ©℗

Skorzystają duże kraje Unii

Widać dużą determinację PE, żeby przynajmniej rozpocząć procedowanie tych zmian w tej kadencji, nie czekając do kolejnych wyborów europejskich. Prą do tych zmian głównie Niemcy i Francuzi, którzy by najbardziej na nich skorzystali.

Natomiast procedura byłaby dość długotrwała. Zgodnie z art. 48 Traktatu o UE najpierw Rada Europejska będzie musiała zwołać zwykłą większością głosów konwent i on będzie dalej omawiać te propozycje PE. Następnie jest konieczna konferencja międzyrządowa złożona z państw członkowskich, które musiałyby zaakceptować te propozycje jednomyślnie. Na końcu mamy procedury ratyfikacji na poziomie narodowym, gdzie też jest wymagana jednomyślność. To pokazuje, że nie będzie to szybki proces, raczej kilkuletni. Natomiast determinacja po stronie Francji i Niemiec oraz części liberalno-lewicowej w UE jest bardzo duża.

Polska zdecydowanie straciłaby na tych zmianach, bo system głosowania preferuje Niemcy i Francję. Łącznie te dwa kraje mają ok. 33 proc. głosów, więc po zmianach wystarczyłoby im przekonać kilka małych krajów, by móc przeforsować każdą decyzję. Dla takiego kraju jak Polska byłoby prawie niemożliwe zablokowanie jakiejkolwiek wspólnej decyzji Niemiec i Francji.

Miejmy nadzieję, że Polska zablokuje te zmiany, ale należy pamiętać, że nowy rząd będzie politycznie miał problem z blokowaniem propozycji Niemiec. Wyborcy opozycji są proeuropejscy i w kontrze do dotychczasowego antyeuropejskiego i antyniemieckiego stanowiska PiS. Sam Donald Tusk miałby też problem, by wytłumaczyć swoim sojusznikom w UE, dlaczego stał się eurosceptyczny. ©℗

Trudno będzie znaleźć kompromis

PE ma w swojej strukturze stałą Komisję Spraw Konstytucyjnych, której mandat wymaga m.in. przedstawiania wizji zmian ustroju UE, i teraz Komisja przygotowała taki dokument, • a podstawie którego chce uczestniczyć w dyskusji o reformie Unii z innymi instytucjami i z państwami członkowskimi. PE może przekazać wniosek z konkretnymi propozycjami reform (podobnie jak może to zrobić KE lub rząd każdego państwa) do Rady, a ta kieruje go dalej do Rady Europejskiej oraz informuje o nim parlamenty narodowe. Zależnie od zakresu proponowanych zmian możliwe są uproszczone lub zwykłe procedury zmiany traktatów. W przypadku propozycji Komisji Konstytucyjnej PE byłaby to zwykła procedura, która zakłada wiele działań i etapów, w tym zwołanie konwentu, konferencji międzyrządowej, która musiałaby wypracować kompromis w postaci traktatu reformującego, który wymaga ratyfikacji przez wszystkie państwa, a na końcu reformę zatwierdza jeszcze PE. Wiele państw ma różne interesy i różne obawy, dlatego trudno będzie znaleźć efektywne i popierane przez wszystkich rozwiązania. ©℗

Wszystko zależy od zdolności do budowania koalicji

UE musi ulec przeobrażeniom instytucjonalnym, jeśli chcemy, by rozszerzyła się na Ukrainę i była sprawcza w kategoriach bezpieczeństwa i polityki zagranicznej. Będzie to oznaczało po naszej stronie konieczność pójścia na pewne kompromisy. Jak duże one będą, zależy od tego, czy jesteśmy w stanie zbudować silną koalicję państw o podobnym patrzeniu na przyszłość UE z konstruktywnymi pomysłami w zanadrzu. W obecnej sytuacji utrata możliwości weta jest traktowana powszechnie jako osłabienie pozycji Polski. Wszystko zależy jednak od wizji przyszłości UE oraz tego, jak postrzegamy rolę Polski jako potencjalnego lidera regionu. Jeśli Warszawa będzie prowadzić przekonującą dla innych stolic europejskich politykę zagraniczną i nabędzie możliwości budowania koalicji wobec wspólnie zdefiniowanych interesów, nowa wizja UE może być dla niej sprzyjająca. Należy zaznaczyć, że jeśli jednym z priorytetów polityki zagranicznej Polski jest dalsze rozszerzenie UE, w tym na kraje Europy Wschodniej, nie jest to w zasadzie możliwe bez uzyskania konsensusu w zakresie zmian traktatowych. ©℗

Nie ma mowy o utracie suwerenności

Proponowane zmiany idą w kierunku usprawnienia systemu instytucjonalnego i zwiększenia roli Parlamentu Europejskiego. Jedną z najważniejszych kwestii byłoby wprowadzenie domyślnej zasady większości kwalifikowanej w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. To istotna zmiana, ale – wbrew temu, co niektórzy sugerują – w żaden sposób nie likwiduje ona suwerenności państw członkowskich.

Warto jednak dodać, że jesteśmy dopiero na wstępnym etapie dyskusji na ten temat. Proponowanymi regulacjami zajęła się dopiero Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego, a dyskusja na forum plenarnym ma się odbyć pod koniec listopada. Żeby wprowadzić jakiekolwiek zmiany, wszystkie państwa członkowskie musiałyby się na nie zgodzić – na końcowym etapie decyzja należałaby bowiem do Rady Europejskiej, w której obowiązuje właśnie zasada jednomyślności. Zmiany traktatowe wymagają też ratyfikacji, która ma miejsce po wyrażeniu zgody przez parlamenty narodowe. ©℗