Kandydatów na członków komisji ds. badania rosyjskich wpływów powinniśmy poznać w ciągu dwóch tygodni. Ale nie brak problemów, jeśli chodzi o ostateczny kształt i wykonywanie przepisów.
Kolejny spór z UE i kolejne pole bitwy w sądach z praworządnością w tle – przybywa negatywnych skutków ustawy o komisji ds. badania wpływów rosyjskich.
Dążenie PiS do utworzenia komisji wiąże się z konsekwencjami politycznymi. Przede wszystkim grozi pogłębieniem konfliktu z Brukselą. Stać się tak może nawet, jeśli dziś Trybunał Konstytucyjny orzeknie o zgodności z konstytucją ustawy o Sądzie Najwyższym. Według zapewnień rządu miała ona odblokować unijne miliardy euro dla Polski. Tyle że komisja ds. badania wpływów rosyjskich może zostać uznana za niezgodną z Europejską konwencją praw człowieka i stać się kolejnym zarzewiem ostrego sporu. Wczoraj po południu KE wydała oficjalne oświadczenie wyrażające zaniepokojenie nowym prawem.
Przepisy, na podstawie których komisja ma być powołana, powszechnie nazywane lex Tusk, są krytycznie oceniane nawet w obozie rządzącym. Niektórzy jego przedstawiciele liczą, że skierowanie ustawy do TK przez prezydenta umożliwi jej poprawienie. PiS zakłada, że trybunał sprawnie rozpatrzy sprawę, bo wystarczy tu pięcioosobowy skład.
Od decyzji komisji, np. pozbawiających na 10 lat możliwości sprawowania funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, ma przysługiwać skarga do sądu. Jeśli do czasu wpłynięcia pierwszych skarg TK nie rozpatrzy wniosku prezydenta, może to wywołać dwojakie konsekwencje. Z jednej strony wojewódzkie sądy administracyjne mogą stosować tzw. rozproszoną kontrolę konstytucyjności i uchylać decyzje. Z drugiej – mogą zawieszać postępowania do czasu wydania wyroku przez trybunał. To jednak de facto pozbawi prawa do obrony osobę z zarzutami sformułowanymi przez komisję.
W obozie rządzącym pojawiają się też pytania, czy przed przegłosowaniem składu komisji nie powinno się wprowadzić zmian w regulaminie Sejmu, które doprecyzują m.in., jaką większością te osoby mają być wybrane. ©℗A2–4
Choć prezydent Andrzej Duda dał ustawie o komisji zielone światło, to jednocześnie zapowiedział wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w trybie następczym. Według naszego rozmówcy z kręgów władzy w takim przypadku sprawę mógłby rozpatrzyć skład pięcioosobowy sędziów TK (a nie tak jak przy prezydenckim wecie, przy którym wymagany jest pełny skład). To daje PiS nadzieję na szybkie rozstrzygnięcie. Jego brak może wywołać poważne komplikacje.
Poprawki dzięki TK
– Pytanie, jak zachowa się sąd, gdy trafi do niego skarga na decyzję komisji, a wyroku TK wciąż nie będzie – zastanawia się jeden z naszych rozmówców z obozu władzy. Zgodnie z art. 125 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może z urzędu zawiesić postępowanie, jeśli jego rozstrzygnięcie zależy od wyroku TK. Może to być jednak miecz obosieczny. Jeśli sąd nie zgodzi się na wstrzymanie wykonania decyzji, lecz zawiesi postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed TK, a ten – na skutek trawionego go konfliktu – się nie zbierze, spowoduje to de facto pozbawienie prawa do sądu.
Droga przez TK może pozwolić Prawu i Sprawiedliwości na poprawienie ewidentnych niedociągnięć w ustawie i pomóc w rozładowaniu napięć wokół niej.
– Jeśli TK wskaże, które przepisy są niezgodne z ustawą zasadniczą, z automatu uruchamia to procedurę sanacyjną, w ramach której ustawa wraca do Sejmu i wprowadzane są do niej poprawki uwzględniające wskazania trybunału – słyszymy od polityka PiS. Przykład takiego niedociągnięcia? Według ustawy „środki zaradcze” to środki m.in. „mające na celu zapobiegnięcie ponownemu działaniu pod wpływem rosyjskim na szkodę̨ interesów Rzeczypospolitej Polskiej”. – Musielibyśmy członków komisji wyposażyć w szklane kule, z których wywróżyliby, jak ktoś zachowa się w przyszłości – ironizuje rozmówca DGP.
Zmiana regulaminu Sejmu
Inny polityk z obozu rządzącego zastanawia się, czy nie będzie problemu już na starcie, czyli przy powoływaniu składu nowej komisji przez Sejm. – Nie wiem, czy nie powinno dojść do zmian w regulaminie Sejmu. Dziś nie ma w nim trybu powołania takiej komisji – wskazuje nasz rozmówca. Członkowie innych organów czy instytucji państwowych wybierani przez Sejm są wymienieni w regulaminie. Najbardziej zbliżona konstrukcją jest komisja weryfikacyjna do spraw reprywatyzacji, która w regulaminie Sejmu jest wprost wymieniona.
Te wątpliwości może wykorzystać opozycja, która też dostrzega luki w tym zakresie. – Ustawa nie precyzuje np., jaką większością wybierani są członkowie komisji. Skoro w ustawie nie jest literalnie wskazane, że ma być np. jakaś większość kwalifikowana, to marszałek Sejmu może próbować wyinterpretować większość zwykłą. Tyle że przy ciałach kolegialnych typu: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Rada Polityki Pieniężnej czy Rada Mediów Narodowych wymagana jest większość bezwzględna. Nie wiadomo też, w jakiej kolejności mieliby być głosowani kandydaci do nowej komisji, czy może np. alfabetycznie, a także co się stanie, jeśli kandydatów będzie więcej niż miejsc w komisji – zastanawia się poseł Platformy Obywatelskiej.
Oznacza to, że zanim PiS przystąpi do wyboru członków komisji, może go czekać konieczność korekty regulaminu.
Problem wyborczy
Jednym z największych problemów wynikających z decyzji tworzonej komisji jest wpływ na możliwość kandydowania w wyborach osób objętych postępowaniem. Ustawa mówi o środku zaradczym w postaci zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat. Rzecznik rządu Piotr Müller wskazywał wczoraj w TVN24 art. 99 konstytucji, który mówi, że nie można wybrać do Sejmu lub Senatu osoby skazanej prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wobec tego decyzja komisji nie może zamykać drogi do startu. Podobne zapewnienia słyszymy w Państwowej Komisji Wyborczej. Z kolei resort spraw zagranicznych w oświadczeniu zapewnia, że „prace komisji nie będą ograniczać wyborcom możliwości głosowania na swoich kandydatów w wyborach; wręcz przeciwnie, dzięki nim opinia publiczna uzyska lepszy dostęp do informacji o sprawach mających zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa narodowego”.
Tyle że już samo wskazanie przez komisję będzie rodzajem napiętnowania osób ubiegających się o mandat. Chodzi przy tym nie tylko o jesienne wybory do Sejmu i Senatu, lecz także o czekające nas wybory samorządowe, a potem do Parlamentu Europejskiego.
Rozproszona kontrola
Jeden z naszych rozmówców z obozu władzy zauważa, że sądy administracyjne, do których będą trafiały sprawy, mogą anulować decyzje komisji, gdy uznają, że zostały wydane na podstawie przepisów sprzecznych z ustawą zasadniczą. Wystąpiłyby w ten sposób zamiast Trybunału Konstytucyjnego.
– Nie mam żadnych wątpliwości, że w praktyce sądowoadministracyjnej stosowanie rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa jest dopuszczalne. Do tej pory bardziej ochoczo czyniono to w stosunku do aktów rangi podustawowej. Sąd jest związany tylko konstytucją i ustawą, więc zbadanie konstytucyjności rozporządzeń nie wywołuje żadnych kontrowersji i nie naraża sądu na zarzut wkroczenia w kompetencje trybunału – mówi dr hab. Michał Bernaczyk, konstytucjonalista z Uniwersytetu Wrocławskiego.
Sądy administracyjne mogą anulować decyzje komisji
Zwraca jednak uwagę, że kontrola sądowa działalności komisji nie musi być stosowana tylko do efektów końcowych jej pracy, np. w postaci zastosowania przez nią środków zaradczych. Przykładowo komisja w razie niestawiennictwa na jej wezwanie będzie mogła wystąpić do prokuratury z wnioskiem o zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie, na co przysługuje zażalenie do sądu. Także od zgody sądu ma być uzależnione zezwolenie na przesłuchanie osób objętych tajemnicą zawodową.
– Z uwagi na kolizję tej ustawy z Kartą praw podstawowych UE i Europejską konwencją praw człowieka pierwszeństwo stosowania, zgodnie z art. 91 ust. 2 i 3 konstytucji, mają środki konwencyjne. We wszystkich przypadkach, w których doszłoby do sporu na tle dostępu komisji do informacji, np. z postępowania sądowego czy przygotowawczego, sąd byłby uprawniony do stosowania co najmniej EKPC lub KPP w zakresie ochrony autonomii informacyjnej jednostki – dodaje prof. Bernaczyk.
Droga odwoławcza
Wielu ekspertów zwraca uwagę, że sam tryb kontroli decyzji komisji – przed sądem administracyjnym, a nie powszechnym – powoduje, że jest ona iluzoryczna. Przedstawiciele rządu prześcigają się jednak w udowadnianiu, że jest inaczej. Paweł Jabłoński, wiceminister spraw zagranicznych, przekonuje w mediach społecznościowych, że „w naszym systemie sądy administracyjne badają zarówno naruszenie przepisów postępowania (w tym te, które dotyczą prawidłowości oceny materiału dowodowego – co jest kluczowe dla ustaleń faktycznych), jak i naruszenia prawa materialnego”.
– Sądy administracyjne zobowiązane są ustawą do prowadzenia kontroli legalności działań organu z perspektywy prawidłowego zastosowania norm prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Moim zdaniem osoba, wobec której zastosowano np. środki zaradcze, może oczekiwać kontroli prawidłowości dokonania oceny dowodów przez komisję – mówi prof. Robert Suwaj, adwokat z kancelarii Suwaj -Zachariasz.
– Zgodnie z prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocenie podlegać powinien zarówno sposób przeprowadzenia procedury gromadzenia całego materiału dowodowego, jak i poprawność jego oceny oraz adekwatność dokonanej subsumpcji, czyli przyporządkowania normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Przynajmniej teoretycznie. Bo to, jak sądy działają w praktyce, to jest zupełnie odrębna kwestia – zaznacza rozmówca DGP.
Znak zapytania nad wykonalnością
Zaskarżenie decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonalności. Strona może co najwyżej wnosić o zastosowania tzw. ochrony tymczasowej.
– Ustawodawca reguluje ją w sposób bardzo enigmatyczny w art. 61 par. 3 p.p.s.a., wskazując możliwość, ale nie obowiązek, wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu spoczywa tu na skarżącym, zaś sąd może swoje postanowienie zmienić lub uchylić w razie zmiany okoliczności – wskazuje Robert Suwaj.
Według niego ochrona tymczasowa jest rzadko stosowana. – Sądy decydują się na jej zastosowanie wyjątkowo. Uwzględnianych jest może 0,1 proc. wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji. W sprawach, którymi się zajmowałem, spotkałem się z dwoma przypadkami wniosków, które zostały uwzględnione, ale z tych samych powodów, dla których pozostałe ponad 99 proc. wniosków było oddalonych. Nie sposób więc znaleźć jakichś kryteriów racjonalności w stosowaniu tej instytucji – podkreśla Robert Suwaj. ©℗
opinie
W całości sprzeczna z Konstytucją RP
Komisja w całości jest sprzeczna z konstytucją i godzi w bezpieczeństwo RP. Podobna jest do Wszech rosyjskiej Komisji Nadzwyczajnej do Walki z Kontrrewolucją i Sabotażem. Tak jak CzeKa miała niszczyć wszystko to, co rosyjskie, i utrwalić diaboliczny bolszewizm, tak i ta Komisja została zaprogramowana do niszczenia tego, co polskie i co może przeszkadzać partii w utrzymaniu się u władzy.
Największa niekonstytucyjność dotyczy zaprogramowanego niszczenia systemu bezpieczeństwa państwa. Członkowie komisji mają dostęp do dowolnych informacji niejawnych, tajemnic przedsiębiorstwa, a zarazem dostali immunitet bezkarności. Mogą przekazać Rosji wagony niejawnych dokumentów i nie będą ponosić za to żadnej odpowiedzialności prawnej. Żaden rosyjski agent nie wyrządził Polsce takich szkód, jakie może wyrządzić dowolny członek tej komisji.
Jako quasi-sąd komisja jest kompetentna orzec, że pod wpływem rosyjskim osoba działała na szkodę interesów RP. To stwierdzenie ma cechy kary infamii – utraty czci.
Powołanie komisji należy też traktować jako wyraz przekonania jej twórców o zaniechaniu działania w zakresie badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo RP w latach 2007–2022 przez szefa ABW, szefa CBA oraz premiera jako organu sprawującego nadzór nad działalnością ABW i CBA, tj. niedopełnienie obowiązków przez szefów ABW, CBA oraz premiera, czym mogli się dopuścić przestępstwa wyrządzenia znacznej szkody interesowi RP. ©℗
Problem nie tylko litery prawa, lecz także jego stosowania
W kontekście komisji spodziewam się, że powstanie problem nie tylko litery prawa, lecz także jego stosowania. Niskie wymagania wobec członków komisji, brak konieczności posiadania wyższego wykształcenia i widoczny brak niezależności nie dają rękojmi właściwego stosowania przepisów wobec osób objętych postępowaniem przed komisją. W razie wniesienia skargi na decyzje komisji może ona uznać, że jej decyzja jest ostateczna i odwołanie do sądu administracyjnego nie przysługuje. I powołać się przy tym na ustawę o komisji. Tyle że na podstawie przepisów dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi decyzje komisji będą się kwalifikować do zaskarżenia.
Po złożeniu skargi komisja będzie mieć 30 dni na przekazanie jej do sądu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Tyle że znane są przykłady organów, takich jak Polska Fundacja Narodowa czy neo-KRS, które tych terminów nie dotrzymywały, a ich ponaglanie trwało miesiącami.
Minister Paweł Jabłoński czy szef RCL Krzysztof Szczucki argumentują, że z momentem wniesienia skargi ten środek zaradczy i jego wykonalność będzie wstrzymana. Ale to nie jest pewne, ponieważ to następuje na wniosek skarżącego i są bardzo wąskie przesłanki, kiedy sąd tę wykonalność może wstrzymać. ©℗