Jeśli chcemy, by decydenci na poważnie zajęli się jakimś problemem, powinniśmy przedstawiać go jako źródło zagrożenia dla naszego bezpieczeństwa.
Politycy różnych opcji od tygodni przemierzają Polskę wzdłuż i wszerz, ale dopiero teraz wkraczamy w decydującą fazę kampanii. Świadczą o tym pierwsze poważne obietnice odpalone przez partyjnych przywódców. Mamy w tym repertuarze dwie główne kategorie. Jedna to hasła obniżki podatków (albo przynajmniej deklaracje ich niepodwyższania), druga – zapowiedzi transferów do wybranych grup wyborców. Na razie usłyszeliśmy choćby obietnice „dobrowolnego ZUS-u” (Sławomir Mentzen), podwyżek dla budżetówki (Zandberg) oraz „babciowego” i „kredytu 0 proc.” (Donald Tusk), ale wszyscy czekają, co z kapelusza wyciągnie partia rządząca, która przyzwyczaiła nas do hojności. Zwłaszcza że swoje propozycje może wprowadzić w życie jeszcze przed wyborami. Padła już zapowiedź dodatkowych pieniędzy dla opiekunów osób z niepełnosprawnościami, a w debacie publicznej mówi się też o waloryzacji 500+, kolejnym bonie turystycznym czy „15” dla emerytów. Nie mam jednak wątpliwości, że prezes Kaczyński jeszcze nas czymś zaskoczy. Zresztą nie tylko nas – także resort finansów, który ustami minister Magdaleny Rzeczkowskiej zarzeka się, że nie ma w budżecie miejsca na wyborcze prezenty.
Raj dla najbogatszych
Logika obietnic jest stosunkowo prosta. W przypadku podatków chodzi o zmiany, które zmniejszą obciążenia dla najbogatszych, bo to od nich zależy finansowy los kampanii. Świetnie pokazuje to reforma podatkowa wprowadzona w ramach Polskiego Ładu. Jak powiedział ostatnio wiceminister finansów Artur Soboń, w 2022 r. tzw. efektywna stawka podatku PIT wyniosła w Polsce zaledwie 8,47 proc., wskutek czego staliśmy się na tym polu jednym z europejskich liderów (ścigamy się tylko z Bułgarią i Andorą – tam efektywna stawka PIT w 2021 r. wyniosła odpowiednio 9,1 proc. i 9,4 proc.). To jednak nie powinien być powód do dumy czy radości. Tak niska stawka skutkuje drenażem środków z budżetu państwa i brakiem możliwości sfinansowania niezbędnych wydatków publicznych bez konieczności zaciągania dodatkowego długu. Co więcej, za sprawą wprowadzenia m.in. fundacji rodzinnych możemy wręcz mówić u nas o raju podatkowym dla najbogatszych. Podczas gdy w wielu europejskich państwach muszą oni często oddawać 30 proc. swoich dochodów (a nawet i więcej), w Polsce państwo niespecjalnie się im naprzykrza. Choć Polski Ład w swoich pierwotnych założeniach miał zwiększyć obciążenia dla 10 proc. najbogatszych, skończyło się jak zawsze, czyli... obniżką podatków dla najlepiej sytuowanych (przy czym przedsiębiorcy podnoszą kwestię podwyższonej składki zdrowotnej).
Po drugiej stronie budżetowego bilansu mamy zapowiedzi transferów. Tu klucz jest równie prosty jak w przypadku podatków. Należy obiecać jak najwięcej tym, którzy mogą na nas zagłosować. Nie opłaca się zatem obiecywać niczego grupom, które i tak na nas nie zagłosują albo w ogóle nie pójdą do urn. Ta zasada doskonale tłumaczy propozycje dodatkowych świadczeń dla emerytów – „13” i „14” mogą stanowić bodziec, który skłoni seniorów do wyjścia na spacer do lokalu wyborczego w jesienne przedpołudnie. Z tych samych powodów mało kto obiecuje cokolwiek nauczycielom – grupa ta raczej chodzi na wybory i ma ustalone preferencje polityczne. Oferowanie im czegoś ekstra mija się więc z celem. Oczywiście nie jest to jedyny powód, dla którego pracownicy oświaty czy urzędnicy nie mają co liczyć na wielkie podwyżki, ale trudno go całkowicie pominąć w analizie przyczyn tak kiepskiej kondycji finansowej sektora publicznego.
Na tym tle interesujące novum przynosi propozycja tzw. babciowego (pomijając niezbyt szczęśliwą nazwę, bo statystycznie babcie pracują zawodowo i nie są w stanie zaoferować stałej opieki nad wnukami). Świadczenie zaproponowane przez Donalda Tuska jest w zasadzie bezkosztowe. Z prostego powodu – kobieta, która wraca do pracy po urlopie macierzyńskim i rodzicielskim, będzie musiała zapłacić od wynagrodzenia składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości co najmniej 1,5 tys. zł. W rezultacie babciowe będzie czasowym zwrotem tych składek, których w przypadku braku podjęcia pracy w ogóle by nie było. Co prawda rozwiązanie to nie jest do końca antycykliczne – kobiety, które np. pójdą na bezrobocie w wyniku spowolnienia gospodarczego – stracą jednocześnie i wynagrodzenie, i babciowe. Statystycznie taka sytuacja bardziej grozi osobom z grup społecznie nieuprzywilejowanych, co czyni to rozwiązanie nie do końca sprawiedliwym. Nie zmienia to faktu, że sporej części wyborców, którzy z coraz większą niechęcią patrzą na rozdawnictwo, taki bezkosztowy z perspektywy budżetu transfer może się podobać. Najlepiej, jakby jeszcze odbył się kosztem redukcji świadczenia 500+, choć trzeba też przyznać, że w praktyce program ten jest obecnie wygaszany. W stosunku do 2016 r., kiedy wprowadzono to świadczenie, jego realna wartość spadła już o jedną trzecią i wynosi tylko ok. 330 zł w cenach sprzed siedmiu lat.
Ochrona za wolność
Istnieją jednak takie obszary polityki publicznej, które nie mają szans wpisać się w kampanijną logikę. Prawdę mówiąc, większość spraw podpada właśnie pod tę kategorię. To oznacza, że musi funkcjonować inny mechanizm, który sprawi, że politycy zadecydują o przekierowaniu strumienia pieniędzy w określoną stronę. Wydarzenia ostatnich lat pokazują dość wyraźnie, na czym ten mechanizm polega. W trakcie pandemii istniał społeczny konsensus, a nawet oczekiwanie, by wyraźnie zwiększyć nakłady na ochronę zdrowia. Analogicznie po 24 lutego 2022 r. mamy powszechną akceptację dla nadzwyczajnych wydatków na zbrojenia (i szerzej – obronę narodową) i energetykę jądrową. Kiedy ludzie czują realne zagrożenie, nie liczą się z groszem. Zasada ta działa równie dobrze w życiu osobistym, jak publicznym. Nawet ze strony partii opozycyjnych nie słychać specjalnie wątpliwości, czy stać nas na setki czołgów, wyrzutni, samolotów itd., choć koszt zapowiedzianych zakupów idzie w setki miliardów złotych. Podobnie rzecz ma się z elektrowniami atomowymi – kluczowy zarzut nie dotyczy kosztów, a raczej tempa. „Kiedy?” albo „Czemu tak późno” słychać o wiele częściej niż „Za ile?” albo „Czy nas stać?”.
Płynie z tego bardzo konkretny wniosek. Kluczowym czynnikiem decydującym o wydatkach publicznych – poza kontekstem czysto wyborczym – jest problematyka bezpieczeństwa, a dokładniej poczucie społecznego zagrożenia. Analiza lęków i obaw stanowi doskonałe narzędzie dla przewidywania kierunków polityki publicznej. W gruncie rzeczy nie jest to nic nadzwyczajnie nowego. Cała nowożytna polityka, już od czasów Thomasa Hobbesa, opiera sens istnienia państwa na zapewnianiu ludziom bezpieczeństwa. Klasyczny dylemat polityczności zasadza się wyłącznie na tym, na ile rząd może ograniczyć naszą wolność, aby zapewnić nam ochronę.
Doświadczenia ostatnich kilkudziesięciu lat dowodzą, że społeczeństwa Zachodu coraz bardziej cenią sobie bezpieczeństwo, a co za tym idzie – są gotowe na daleko idące ograniczenia wolności. W tym sensie symbolicznym wydarzeniem był atak na wieże World Trade Center w 2001 r., a także późniejsze zamachy terrorystyczne w Madrycie (2004 r.) i Londynie (2005 r.). Mniej więcej od tamtego czasu zdecydowana większość społeczeństwa akceptuje mocną ingerencję w prywatność. Mowa tu zarówno o pokornym poddawaniu się rygorystycznej kontroli osobistej na lotniskach, jak i braku wyraźnego sprzeciwu wobec śledzenia naszej działalności w sieci. O ile restrykcje związane z COVID-19, ograniczające swobody obywatelskie, wywołały w wielu miejscach poważne protesty, o tyle na Zachodzie znalazły szerokie społeczne zrozumienie. Podobnie sytuacja ma się z wojną w Ukrainie – ustawa o obronie ojczyzny, która zakłada zwiększenie armii do 300 tys. żołnierzy (także prawdopodobnie w oparciu o rezerwę), nie wzbudziła większego sprzeciwu.
Swoją drogą Wojsko Polskie przez ostatnie 30 lat nie miało na tyle silnej pozycji, by wywalczyć pieniądze na modernizację. Poza zakupem samolotów F-16 uzbrojenie naszej armii z każdym rokiem stawało się coraz bardziej muzealne. Dziś pojawiło się okno możliwości, które wojskowi chcą wykorzystać do granic, zaklepując wspólnie z politykami wydatki na sztywnym poziomie 4 proc. PKB. Niewykluczone, że to okno za kilka lat się zamknie. Podobnie było z ochroną zdrowia – tu także za sprawą pandemii podjęto decyzję o skokowym wzroście nakładów do 7 proc. PKB do 2026 r. Inna sprawa, czy w kontekście zarówno wojska, jak i opieki medycznej zapowiedziany wzrost wydatków znajdzie odzwierciedlenie w rzeczywistości.
Inne obszary polityki publicznej mogą jedynie pomarzyć o sztywnym związaniu wydatków z dochodem narodowym. Jak zatem mogą osiągnąć podobny status? Badacze zajmujący się problematyką bezpieczeństwa od końca XX w. mówią o postępującym zjawisku sekurytyzacji, czyli ubezpieczniania polityki publicznej (analogicznie do procesu politycyzacji problemów publicznych). W praktyce zjawisko to oznacza opisywanie wybranych obszarów polityki publicznej językiem odwołującym się do zagrożenia. Co istotne, dopiero w momencie zdefiniowania problemu w retoryce bezpieczeństwa wchodzi on na poważnie do politycznej agendy i staje się (niezależnie od kontekstu wyborczego) przedmiotem zainteresowania zarówno społeczeństw, jak i mediów oraz partii.
Świetnie to widać na przykładzie bezpieczeństwa energetycznego. Do początku XXI w. polityka energetyczna nie funkcjonowała w kontekście bezpieczeństwa, przez co nie była przedmiotem szerszego zainteresowania. Dopiero pod koniec pierwszej dekady XXI w., wraz z zakręceniem przez Rosję gazowego kurka dla Ukrainy, okazało się, że braki dostaw surowców energetycznych mogą stanowić realne zagrożenie dla funkcjonowania państwa i jego gospodarki. Wtedy też ugruntowało się pojęcie bezpieczeństwa energetycznego, a ta problematyka stała się przedmiotem aktywnych działań zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym.
Warto podkreślić, że samo pojęcie bezpieczeństwa energetycznego w ostatnich kilkunastu latach ewoluowało. O ile z polskiej perspektywy zawsze było ono rozumiane jako bezpieczeństwo dostaw, o tyle dla wielu naszych partnerów z Zachodu oznaczało głównie stabilność cen. Dopiero wojna w Ukrainie sprawiła, że kluczowym wymiarem bezpieczeństwa energetycznego stała się przede wszystkim kwestia dostaw. Ten przykład pokazuje dobitnie, że nie wystarczy jedynie ubezpiecznić jakiś obszar polityki – niezbędne jest precyzyjne zdefiniowanie, jak ten konkretny wymiar bezpieczeństwa powinien być rozumiany.
Zagrożenia egzystencjalne
Co z tego wynika dla różnych obszarów polityki publicznej? Jeśli chcemy, by decydenci na poważnie zajęli się jakimś problemem publicznym, powinniśmy przedstawić go w kontekście bezpieczeństwa. Nie jest to banalne zadanie, choć istnieją obszary, gdzie to ubezpiecznienie jest stosunkowo proste. Na pierwszy plan wysuwają się bezpieczeństwo militarne i bezpieczeństwo zdrowotne, które funkcjonuje w środowisku medycznym jako zdrowie publiczne. Zwłaszcza po pandemii stosunkowo łatwo przekonać społeczeństwo, że niedostatki systemu opieki medycznej to dla wszystkich poważne źródło zagrożenia. Mamy jednak całą gamę polityk sektorowych, w których odwoływanie się do bezpieczeństwa jest znacznie bardziej skomplikowane – co nie oznacza, że jest to zadanie niewykonalne. Rolnictwo? Zagrożenie bezpieczeństwa żywnościowego. Administracja? Paraliż urzędów. Transport? Ryzyko wykluczenia komunikacyjnego. Zagospodarowanie przestrzenne? Ryzyko niekontrolowanego chaosu przestrzennego. Edukacja? Zapaść systemu budowy kapitału ludzkiego.
Droga do potraktowania przez społeczeństwo kwestii żywnościowych, administracyjnych, transportowych czy edukacyjnych w kategoriach poważnego zagrożenia zarówno w wymiarze indywidualnym, jak i publicznym, jest długa i kręta. Nieprzypadkowo nikomu się to dotąd nie udało. Co nie oznacza, że we wspomnianych obszarach nie grozi nam egzystencjalne zagrożenie. Przyjrzyjmy się edukacji. Przekonanie o zapaści edukacji publicznej jest coraz powszechniejsze, tyle że rodzice – zamiast dopominać się zwiększenia nakładów budżetowych – wybierają strategię exitu. Widać to w danych o odsetku dzieci uczęszczających do szkół niepaństwowych. Problem polega na tym, że w perspektywie kilku lat zarówno szkolnictwo publiczne, jak i niepubliczne będzie się musiało zmierzyć z narastającym deficytem nauczycieli. Dziś niedobory kadr dotykają głównie placówki publiczne w największych miastach – w skali kraju mowa o 20–30 tys. wakatów. Za kilka lat ta liczba może być kilkukrotnie większa, a lekcje matematyki czy fizyki przestaną się odbywać także w szkołach niepublicznych i na polskiej prowincji.
Polska szkoła stoi więc przed egzystencjalnym zagrożeniem, choć dziś nikt nie potrafi tego skutecznie opowiedzieć w kontekście bezpieczeństwa. Lewica, która wzywa do podwyższenia nauczycielskich pensji, niestety nie jest specjalnie przekonująca, m.in. dlatego, że wielu jej przedstawicieli w prywatnym życiu z bezradności również wybiera strategię exitu. Wniosek jest stosunkowo prosty. Jeśli przedstawicielom jakiegoś sektora zależy na tym, aby przekonać społeczeństwo i polityków do zwiększenia tam strumienia pieniędzy, muszą zbudować opowieść o grożącym nam niebezpieczeństwie. Tym bardziej że to jest język, który jest w stanie zainteresować także media – zarówno tradycyjne, jak i społecznościowe.
Pozostaje oczywiście pytanie, co zrobimy w sytuacji, kiedy uda się przekonać Polaków, że wisi nad nami groźba kryzysu żywnościowego, administracyjnego, transportowego czy edukacyjnego. Wtedy trzeba będzie na poważnie powrócić do rozmowy o podatkach. Możliwe, że na razie nie ma możliwości dla takiej dyskusji. To jednak temat na odrębną opowieść. ©℗
