Problem międzyresortowości staje się elementem nowego konsensusu społecznego. Coraz więcej ekspertów, polityków i dziennikarzy zauważa, że nie da się prowadzić ambitnej polityki bez przełamania „silosowości” ministerstw, o czym bardzo często w kontekście innowacji mówi także wicepremier Mateusz Morawiecki.
opinia
Reklama
Istota? tego problemu jest wertykalny mechanizm zarządzania na niemal wszystkich szczeblach władzy publicznej, który skutkuje przewagą czynnika branżowego i resortowego nad interesem państwa. Dlatego to właśnie od zmiany filozofii zarządzania państwem z wertykalnej na horyzontalną uzależniona jest możliwość wdrożenia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) ogłoszonej przez Radę Ministrów 25 lipca br., określanej potocznie mianem planu Morawieckiego.

Reklama
SOR stara się uporać z problemem silosowości państwa na trzy sposoby.
Po pierwsze, powołując zespoły międzyresortowe. W rozdziale poświęconemu sposobowi realizacji strategii wymienionych jest wiele komitetów, rad i zespołów, które na różnym szczeblu administracji rządowej mają koordynować planowane działania. Ścieżkę wytyczyła tu powołana do życia w styczniu 201 6 r . Rada ds. Innowacyjności. Na cotygodniowych spotkaniach – w randze ministrów lub wiceministrów – uzgadniana jest tam polityka innowacyjności realizowana przez siedem resortów.
Po drugie, powołując międzyresortowych menedżerów projektów. SOR wskazuje kilkanaście sektorów strategicznych, które mają szanse stać się przyszłymi motorami polskiej gospodarki. Są to tak rozległe horyzontalnie sektory, jak np. środki transportu zbiorowego czy elektronika profesjonalna. Rozwój wybranych obszarów rodzimej gospodarki mają wspierać kontrakty branżowe, których miarą powodzenia nie ma być sukces pojedynczej firmy, ale „całościowy rozwój sektora”. Ponadto w każdym z wybranych obszarów mają zostać wyłonione projekty flagowe, na czele których stanąć mają menedżerowie projektów. Właśnie oni mają za zadanie integrować działania wielu ministerstw i instytucji. Menedżerowie projektów horyzontalnych mają przekraczać silosową logikę administracji.
Po trzecie, postulując stworzenie Centrum Studiów Strategicznych. Ma to być ośrodek analityczno-programowy dla całej administracji rządowej, działający jako wydzielona jednostka budżetowa, zawierający pion analityczny, ewaluacyjny i projekcyjny. CSS ma za zadanie gromadzić wiedzę rozproszoną pomiędzy różnymi instytucjami oraz ewaluować projekty międzyresortowe.
Wszystkie te działania to kroki w dobrą stronę. Ich głównym punktem wspólnym jest szukanie synergii pomiędzy działaniami różnych podmiotów państwa. Jednocześnie warto zauważyć, że przy obecnym kształcie instytucjonalnym kraju skuteczność takich działań zależy niestety wyłącznie od woli współpracy ministrów nadzorujących poszczególne resorty.
Prześledźmy to na konkretnym przykładzie menedżera ds. elektromobilności. W czerwcu na Politechnice Warszawskiej wicepremier Morawiecki zapowiedział, że elektromobilność ma się stać „kołem zamachowym polskiej gospodarki i reindustrializacji”. Pod terminem eletromobilności kryje się zarówno transformacja floty autobusowej jeżdżącej po polskich miastach, jak i produkcja w Polsce w ciągu 1 0 l at miliona samochodów elektrycznych. Tym szumnym zapowiedziom towarzyszyło podpisanie przez wiele instytucji listów intencyjnych, by powołać Centrum Elektromobilności, czyli zaawansowany ekosystem branżowy. W ślad za tymi działaniami ma zostać również powołany międzyresortowy menedżer ds. elektromobilności.
Jakie będą wyzwania stojące przed takim menedżerem? Najpewniej będzie on zatrudniony w Agencji Rozwoju Przemysłu, czyli spółce, której działania mają być zintegrowane w ramach Polskiego Funduszu Rozwoju nadzorowanego przez Ministerstwo Rozwoju. W swojej pracy menedżer taki będzie musiał jednak współpracować z wieloma podmiotami. Dla elektromobilności ogromne znaczenie mają firmy energetyczne, takie jak Tauron czy Enea, gdyż rozwój pojazdów elektrycznych oznacza potencjalnych nowych odbiorców ich usług. Z kolei w budowie infrastruktury ważną rolę mają odegrać rodzime koncerny naftowe, a więc PKN Orlen i Lotos, gdyż to stacje benzynowe będą optymalnym miejscem do ładowania samochodów elektrycznych. Wszystkie te spółki nadzoruje Ministerstwo Energii. Dalsze prace badawcze nad elektromobilnością, w tym szacowany na 25 0 m ln zł program e-Bus, ma sfinansować Narodowe Centrum Badań i Rozwoju nadzorowane przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Ważną rolę w tym procesie mają oczywiście odegrać firmy produkujące autobusy elektryczne, a więc przede wszystkim Solaris, Ursus, ale także Autosan, niedawno przejęty przez Polską Grupę Zbrojeniową nadzorowaną przez Ministerstwo Obrony Narodowej. Ponadto ważną rolę koncepcyjną i regulacyjną w całym procesie powinien odegrać również Instytut Transportu Samochodowego, nadzorowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa. Wreszcie nie można zapomnieć o środowiskach akademickich, w tym przede wszystkim Narodowym Centrum Badań Jądrowych i Politechnice Warszawskiej, które prowadzą zaawansowane prace badawcze w obszarze elektromobilności (podobnie jak ośrodki akademickie we Wrocławiu i w Krakowie). Ogromne znaczenie mają również samorządy, gdyż to one zarządzają flotą autobusową. Zdaniem ekspertów rozwój elektromobilności wymaga także zmian prawnych w obszarze zamówień publicznych oraz w sposobie dysponowania środkami europejskimi. Obecne regulacje dyskryminują bowiem pojazdy elektryczne.
Tak drobiazgowy przegląd instytucji tworzących ekosystem elektromobilności pozwala uzmysłowić nam, co oznacza polityka horyzontalna w praktyce. Menedżerowie projektów nie będą zatem mieli łatwego zadania, przełamując krok po kroku egoizm instytucjonalny kolejnych partnerów. Ich zadania nie ułatwia kształt instytucjonalny państwa. Obecna silosowość administracji oznacza, że skuteczność będzie zależała wyłącznie od dobrej woli współpracujących ze sobą ministrów. W ich ręku będzie jedynie tzw. miękka siła (soft power), gdyż nie będą dysponowali ani funduszem zadaniowym, ani możliwością kreowania polityki kadrowej, ani tym bardziej potencjałem do tworzenia regulacji. Ich wpływ będzie zatem uzależniony od budowy porozumienia z kluczowymi interesariuszami oraz politycznej siły sprawczej ich bezpośrednich przełożonych. Gdy któregoś z tych elementów zabraknie, realizacja horyzontalnych projektów nie będzie możliwa. Dodatkowym wyzwaniem dla osób odpowiedzialnych za całokształt polityki rozwoju będzie również wypracowanie kompleksowego i przejrzystego systemu oceny skutków działań takich menedżerów. Czy powinni oni bowiem ponosić odpowiedzialność za „brak dobrej woli” podmiotów, na które nie mają instytucjonalnego wpływu, a których zaangażowanie jest kluczowe w perspektywie stawianych celów?
Powoływanie zespołów międzyresortowych, menedżerów projektów horyzontalnych oraz postulat stworzenia Centrum Studiów Strategicznych to kroki idące w dobrym kierunku. W ten sposób powstają bowiem zalążki „mózgu państwa”, czyli miejsca, w którym gromadzona jest wiedza rozproszona po różnych instytucjach i ministerstwach. Systemowe przełamanie międzyresortowości będzie możliwe jednak dopiero wówczas, gdy zostanie przeprowadzona całościowa reforma modelu zarządzania państwem. Strategiczną rolę w tym modelu powinna odgrywać zreformowana Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, wyposażona w realne narzędzia do planowania zadań międzyresortowych, ich wdrażania oraz ewaluacji. Pisaliśmy o tym we wstępie do raportu „Plan budowy państwa” opublikowanym przez Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego w listopadzie 201 5 r .
Trzeba jednak mieć świadomość, że nawet przeprowadzenie skutecznej reformy modelu zarządzania państwem nie da pełnej gwarancji skutecznego wdrożenia SOR. Twórcy strategii nie powinni ulec złudzeniu południowokoreańskiego cudu. Polska nie leży bowiem we wschodniej Azji, gdzie państwo odgrywa rolę ważnego członka rodziny i wszystkie podmioty dobrowolnie podporządkowują się jego wizji. Tam możliwe jest skuteczne prowadzenie w pełni odgórnie zaplanowanej polityki. Polacy – przeciwnie: bardzo kochają swoją wolność i z trudem podporządkowują się odgórnym planom. Do tego mamy do czynienia z bardzo wieloma graczami reprezentującymi odmienne interesy, którzy tworzą heterogeniczną sieć władzy, mającą wpływ na rzeczywistość społeczną-gospodarczą. Do sieci tej należą nie tylko członkowie rządu, ale również kluczowi urzędnicy z dyrektorami departamentów ministerstw na czele, zarządy województw, prezydenci miast, prezesi firm – zarówno dużych, jak i z sektora MSP, szefowie organizacji branżowych i związków zawodowych, władze uczelni wyższych, liderzy środowisk społecznych etc. Premier Morawiecki nie może liczyć, że wszyscy niejako z automatu zaangażują się w realizację jego planu.
Jak przekonać poszczególnych graczy, by stali się członkami „drużyny Morawieckiego”? To zadanie o porównywalnej skali trudności co reforma modelu zarządzania państwem, na które nie ma prostych recept. Z pewnością premier Morawiecki powinien dać im wszystkim poczucie podmiotowości, czyli realnego wpływu na wykonawczy etap wdrażania SOR. Powodzenie strategii musi stać się wspólnym sukcesem regionów, miast, firm, uczelni czy organizacji. Sukcesem, w którym wszyscy interesariusze będą mieli żywotny interes. Kluczem do tego jest zaufanie, a ta wartość, niestety, jest w Polsce bardziej deficytowa niż pieniądze. ⒸⓅ
Powstają zalążki „mózgu państwa”, czyli miejsca, w którym gromadzona jest wiedza rozproszona po różnych instytucjach i ministerstwach. To początek reformy modelu zarządzania państwem