Zjednoczona Prawica zapowiadała przenoszenie urzędów poza stolicę, ale po pięciu latach rządów administracja jest bardziej scentralizowana niż kiedykolwiek
DGP
Niedawno minął rok od publikacji firmowanego przez Jadwigę Emilewicz i Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii raportu o potencjale związanym z rozpraszaniem urzędów centralnych. Resort przedsiębiorczości typował do przeniesienia prawie jedną trzecią najważniejszych instytucji skoncentrowanych w Warszawie, m.in. centrale NFZ, ZUS i Lasów Państwowych, Urząd Regulacji Energetyki, Polski Instytut Sztuki Filmowej, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, Urząd Komunikacji Elektronicznej, Centralną Komisję Egzaminacyjną czy Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości.
Autorzy raportu podkreślali, że ich propozycje wpisują się w cele Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju firmowanej przez premiera Mateusza Morawieckiego. Na fakt, że nadmierna koncentracja instytucji kontrolno-zarządczych w stolicy stanowi problem i narusza równowagę między ośrodkami osadniczymi, wskazuje także przyjęta w 2012 r. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, która – jak zaznaczono w raporcie MPiT – stanowi najważniejszy dokument strategiczny dotyczący polityki przestrzennej.
Koncepcja deglomeracji administracji wydawała się też pasować – obok m.in. postulatów odtwarzania sieci połączeń komunikacyjnych czy przywracania statusu wojewódzkiego części zdegradowanych ośrodków miejskich, takich jak Radom czy Koszalin – do politycznej narracji PiS o zrównoważonym rozwoju i zatrzymaniu exodusu z mniejszych miast. Za przeprowadzką urzędów opowiadał się też lider Porozumienia, ówczesny wiceszef rządu Jarosław Gowin – sugerował np., że siedziba Najwyższej Izby Kontroli mogłaby się przenieść z Warszawy do Krakowa, a małopolskie instytucje szczebla wojewódzkiego – z Krakowa do mniejszych miast, jak Tarnów czy Bochnia. Podobne pomysły pojawiały się ze strony polityków prawicowej koalicji w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Ale o idei deglomeracji pozytywnie wypowiadało się też wielu przedstawicieli ugrupowań opozycyjnych – od lidera Wiosny Roberta Biedronia, po Krzysztofa Bosaka z Konfederacji.
Po prawie pięciu latach rządów Zjednoczonej Prawicy polska administracja wciąż pozostaje warszawocentryczna. Spośród 108 kluczowych instytucji uwzględnionych w raporcie MPiT w stolicy nadal ulokowane są aż 93. Dla porównania, w sąsiednich Niemczech, które są pionierem deglomeracji, najważniejsze instytucje centralne rozproszone są po ponad 30 ośrodkach, a w byłej i obecnej stolicy – Bonn i Berlinie – mieszczą się siedziby mniej niż połowy z nich. Rozpraszanie instytucji ma też miejsce na poziomie regionalnym: urzędy szczebla landowego często zlokalizowane są poza jego stolicą czy największym miastem.
W Polsce do nielicznych wyjątków od zasady, że miejsce instytucji centralnych jest w Warszawie, należą Narodowe Centrum Nauki z siedzibą w Krakowie, Wyższy Urząd Górniczy w Katowicach czy Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi. Trudno powiedzieć, by na zmianę filozofii wskazywały też decyzje o rozmieszczeniu nowych organów. Większość powołanych w ostatnich latach instytucji – jak Narodowy Instytut Wolności, Instytut Solidarności i Męstwa im. Witolda Pileckiego, Instytut Dziedzictwa Myśli Narodowej im. Romana Dmowskiego i Ignacego Jana Paderewskiego, Instytut Współpracy Polsko-Węgierskiej im. Wacława Felczaka czy Sieć Badawcza Łukasiewicz – ma siedziby w stolicy. Rząd chciał też przenieść tam utworzoną w 2014 r. Polską Agencję Kosmiczną, której centrala mieści się w Gdańsku. Za propozycją z 2018 r. stał resort przedsiębiorczości i technologii, a więc ten sam, który promował niedługo później ideę deglomeracji. Ostatecznie, po protestach, od pomysłu odstąpiono. Jak wynika ze sprawozdania z działalności PAK z roku 2018, zatrudnia ona jednak więcej osób w oddziale warszawskim (37) niż w gdańskiej centrali (11). Na tym tle nieźle wygląda sytuacja w administracji skarbowej, gdzie poszczególne zadania centrali scedowano na urzędy poza Warszawą.
Paradoksalnie, mimo że to państwo ma najsilniejsze przesłanki i narzędzia do tego, by prowadzić aktywną politykę przestrzenną i wyrównywać rozwój między ośrodkami, w większym stopniu niż instytucje publiczne zdekoncentrowane są największe firmy. O ile w Warszawie mieści się aż 86 proc. kluczowych urzędów centralnych, o tyle spośród 50 największych polskich spółek w stolicy swoje siedziby ma tylko 20. Także w tej grupie widać, że państwo działa w kontrze do deklarowanych przez siebie wartości – w przypadku przedsiębiorstw z jego udziałem lokalizacja siedziby w stolicy jest częstsza (50 proc.) niż w sektorze prywatnym (40 proc.).
– Nic z zapowiedzi związanych z deglomeracją nie zostało wcielone w życie, mamy za to przykłady odwrotne, np. likwidacja Urzędu Morskiego w Słupsku, który został podzielony pomiędzy urzędy w Gdyni i w Szczecinie, i plany utworzenia Głównego Urzędu Morskiego... w Warszawie. W złym kierunku idą też zmiany w szkolnictwie wyższym, gdzie uczelnie w mniejszych miastach stają się instytucjami drugiej kategorii, szkołami zawodowymi, a nie pełnoprawnymi ośrodkami akademickimi – mówi DGP jeden z orędowników deglomeracji w parlamencie, senator Kazimierz Kleina (KO). Jak ocenia, wynika to z tego, że w rządzie dominuje myślenie centralistyczne. – Nie oczekuję, że Ministerstwo Finansów zostanie przeniesione do Konina, ale już nowe instytucje o znaczeniu ogólnopolskim powinny być lokalizowane w mniejszych ośrodkach – przekonuje Kleina.
Dokonania rządu w dziedzinie deglomeracji krytycznie ocenia też dr Łukasz Zaborowski, ekspert Instytutu Sobieskiego i autor raportu „Deglomeracja czy degradacja? Potencjał rozwoju średnich miast w Polsce”, w którym wytypował ośrodki predestynowane do tego, by stały się siedzibami instytucji centralnych. Wśród nich są m.in. Radom, Kalisz czy Koszalin. – Deklaracje rządu w dziedzinie rozwoju regionalnego są dobre, ale gdy mają się przełożyć na praktykę, coś szwankuje – mówi. – Jeśli już się cokolwiek lokalizuje poza stolicą, to są to instytucje drugorzędnego znaczenia. Problemem jest też deglomeracja pozorna – np. przeniesiona do Radomia siedziba Polskiej Grupy Zbrojeniowej to tylko małe biuro, a zarząd i biuro go obsługujące siedzi w Warszawie – dodaje.
Rozmieszczenie w mniejszych miastach wysokiej rangi instytucji publicznych może być kluczem do powstrzymania negatywnych zjawisk społecznych. – Każde miasto, żeby się rozwijać, musi pełnić pewne funkcje publiczne. W zależności od tego, jak jest duże, tym więcej. Jeśli dane miasto ich nie spełnia, ludzie, zwłaszcza ci o wyższych kwalifikacjach, nie mają w nim co robić i zaczyna się proces jego degradacji. Umiejscowienie gdzieś urzędu oznacza odwrócenie tego trendu: powstają nowe miejsca pracy „wyższego rzędu”, które stanowią impuls aktywizacji społecznej i gospodarczej, zwiększa się też prestiż danego ośrodka – tłumaczy Zaborowski.
Do skutecznego przeforsowania zmian – jak przekonuje – potrzebna jest ustawa o deglomeracji, bo decyzje polityczne obarczone są zbyt dużą uznaniowością. Docelowo rozmieszczenie instytucji publicznych powinno w większym stopniu odzwierciedlać strukturę ludnościową kraju. – Polska ma bardzo podobną strukturę osadniczą do Niemiec. Powinniśmy iść w podobnym do nich kierunku – dowartościować grupę mniejszych ośrodków, na którą chcemy stawiać jako bieguny wzrostu, kosztem największych metropolii, które przez ostatnie dekady były wręcz przeinwestowane. Nie potrzebujemy już wspierać Warszawy czy Krakowa, bo one świetnie radzą sobie same – mówi.
Kleina nie wyklucza, że inicjatywa uregulowania kwestii lokalizacji urzędów, która zwiększyłaby presję na ich rozpraszanie, mogłaby wyjść z Senatu. – Może warto byłoby się nad tym zastanowić. Przyjrzę się temu, przedyskutuję z kolegami – obiecuje. Polityk mówi też o wątpliwościach, wskazując, że trudno byłoby zadekretować np. „moratorium” na lokalizowanie nowych instytucji w stolicy, bo w niektórych przypadkach ustanowienie siedziby w Warszawie mogłoby być uzasadnione.
O działania dążące do realizacji strategii zmierzającej do rozproszenia urzędów centralnych zapytaliśmy resort rozwoju, na którego czele stoi dziś Jadwiga Emilewicz. MR zapewnia, że nadal pozytywnie odnosi się do tego typu działań. I wymienia przykłady lokowania instytucji poza Warszawą: Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości w Radomiu oraz zamiejscowego oddziału Polskiej Organizacji Turystycznej w Wieliczce.
„Jak zatem widać, uwzględniając występujące w minionym roku reorganizacje struktury ministerstw oraz pandemię, MR podjęło szereg działań, uwzględniając rekomendacje przygotowane dla ówczesnego MPiT” – twierdzi resort. Zastrzega, że planując kolejne działania w zakresie deglomeracji, niezbędne jest uwzględnienie wielu uwarunkowań, m.in. konieczności zagwarantowania dostępu do specjalistów, sprawności obsługi obywateli czy efektywności załatwianych spraw urzędowych. „Doświadczenie pandemii pokazało, że procesowi dekoncentracji urzędów centralnych, nie tylko tych podlegających MR, sprzyjać może dynamiczny rozwój e-administracji. Ostatnie miesiące udowodniły, że wiele spraw urzędowych można załatwić zdalnie. Jest to ważny czynnik, który jako administracja centralna musimy uwzględnić w kolejnych latach, planując przenoszenie kolejnych instytucji poza Warszawę”. ©℗

W Warszawie mieści się 86 proc. urzędów centralnych