Paweł Dobrowolski: Po pierwsze rozliczalność władzy [WYWIAD]

Wszystko. Instytucja autoryzacji to komunistyczny wynalazek nadający się do likwidacji. Jeśli ktoś coś powiedział, to powiedział. Trzeba było się zawczasu zastanawiać, co się mówi. (śmiech) Trzy dekady demokracji, a autoryzacja wciąż funkcjonuje. Dziwi mnie to.

Poszliśmy z kolegami na otwarte spotkanie z profesorem Sachsem w siedzibie Solidarności i zajęliśmy miejsca w pierwszych rzędach, bo polskim zwyczajem cała widownia usadowiła się jak najdalej od gościa. I tak, faktycznie zapytałem go o zarobki. I o to, jak robić kapitalizm w państwie, w którym nie ma kapitału.

Zgadza się. W Polsce z jakichś względów, może historyczno-kulturowych, takich pytań się unika. To, skąd mamy pieniądze, może wpływać na to, jakie mamy poglądy. Opinia rzekomo niezależnego profesora z rzekomo niezależnego think tanku na komisji sejmowej w tej czy innej sprawie nie jest niezależna. Każde zachowanie jest politycznie i społecznie uwarunkowane. Nie istnieje niezależny byt, jak profesor czy autorytet, który obiektywnie najlepiej wie, czym jest interes ogółu. Interes ten ustalamy w procesie politycznym, a dla jego określenia jest potrzebna możliwie pełna jawność życia publicznego. Jestem zwolennikiem wprowadzenia jawności finansowania wszystkich osób i organizacji wpływających na legislację. Ale można iść jeszcze dalej i zastanowić się, czy jawnością nie objąć zarobków wszystkich obywateli.

W Szwecji można sprawdzić PIT każdego obywatela. Można się oburzać, że to naruszenie prywatności, ale w XIX czy XX w., gdy większość ludzi żyła w małych miasteczkach, wiedzieli o sobie wszystko. Był to element kontroli społecznej. Niestety, dzisiaj problemem jest nie tylko to, kto dane opinie finansuje, ale i jawność samych opinii. Weźmy słynne ekspertyzy, na które powoływał się Bronisław Komorowski, podpisując ustawę o rozbiorze otwartych funduszy emerytalnych (OFE), a których dotąd nie ujawniono.

Oczywiście, że kuriozalne. Co to za władza, która nie dzieli się z obywatelami dokumentami, które rzekomo potwierdzają konstytucyjność zmiany aktów prawnych? W Polsce władza ukrywa swoje działania przed oceną obywateli. Wiemy o nich tylko to, co uda się wyciągnąć na światło dzienne dziennikarzom. Opisywaliście w DGP historię sędziego, który sfałszował protokół z rozprawy. Kazał podwładnej wyrwać z niego kartki i zastąpić nowymi. Ze względu jednak na durną zasadę anonimizowania wyroków znamy tylko inicjały tego sędziego oraz pierwszą literę nazwy miasta, w którym pracuje, gdy normą powinno być, żeby imię i nazwisko każdego sędziego, radnego, prezydenta, posła, którego zachowanie jest przedmiotem sprawy sądowej, było jawne. Demokracja może być lepsza albo gorsza. Jeśli życie publiczne jest nieprzejrzyste, to władza staje się nierozliczalna. Wtedy demokracja jest gorsza.

Państwowych instytucji finansujących tak czy inaczej rozumiany rozwój jest na świecie jakieś 600–900. Występują częściej w państwach bogatszych. W USA jest ich kilka. Pytanie o istnienie instytucji takiej jak PFR nie powinno brzmieć: „czy?”, ale „jak?”. Jak to zrobić, żeby była pożyteczna? Porzućmy fałszywy dualizm „wolny rynek – państwo”. Sprawczość wspólnoty to suma sprawności władzy i zdolności społeczeństwa do jej rozliczania. Bez państwa nie będzie rynku, bo ktoś musi chronić kupców na gościńcu przed zbójcami. Bez rynku państwo by nie miało wiele do zbierania w podatkach, bo to rynek jest najskuteczniejszym mechanizmem uruchamiania w ludziach kreatywności i pracowitości. Sama silna władza czy samo silne społeczeństwo nie tworzy sprawczości wspólnoty. Tam, gdzie obywatele ufają władzy oraz widzą i wierzą, że działa ona w ich interesie, pozwalają jej na większą skuteczność. By wspólnota była sprawcza, oba jej elementy potrzebują być równocześnie silne. Zmobilizowane społeczeństwo obywatelskie samo, bez sprawnych urzędników, nie osiągnie celów, po które się zmobilizowało. Władza autorytarna czy nawet totalitarna również nie wyciśnie zbyt wiele wbrew woli obywateli. Władza nie jest naturalnie i automatycznie wrogiem czy przeciwnikiem obywateli. Dopiero władza nierozliczalna ma tendencje do szkodzenia im.

Nawet najwięksi libertarianie nie emigrują do Somalii. Społeczność bez rządu jest interesującym konstruktem teoretycznym, ale w praktyce potrzeba zorganizowanej władzy, by dać nam instytucje, od których zależy nasz dobrobyt. Jak zauważał James Madison, jeden z ojców założycieli USA, gdyby ludzie byli aniołami, rząd nie byłby potrzebny, a gdyby członkowie rządu byli aniołami, nie trzeba by go kontrolować.

Jeśli chodzi o sprawczość, to na pewno wzrosła w kwestii ściągalności podatków. To krok w dobrym kierunku. Każde rozwinięte państwo umie sprawnie ściągać podatki. Teraz pojawiają się sygnały, że być może fiskus rozumie uszczelnianie jako konieczność bycia coraz bardziej opresyjnym względem podatników. Nie mamy danych, które by były zbierane w sposób systematyczny, ale pojawiają się dane anegdotyczne. Z tych, którymi dysponujemy, wynika, że przy mniejszej liczbie kontroli są większe ustalenia uszczupleń, co by mogło potwierdzać, że służby podatkowe sprawniej namierzają dziś oszustów, a rzadziej niepokoją uczciwych podatników. Zarazem doniesienia o wzroście opresyjności są zbyt liczne, by ich nie zbadać. Nawiasem mówiąc, zdumiewa mnie, jak można było przez 8 lat nie dostrzegać wyłudzeń vatowskich w sektorze paliwowym. Zastanawiam się, czy to była tylko głupota, czy jednak kryminał? Jeśli idzie o przejrzystość, to większych sukcesów nie widzę. Największy to wprowadzenie jawności orzeczeń majątkowych sędziów. Bronili się przed tym rękami i nogami, mówiąc, że przecież kontrolują się sami. Jawność majątku przedstawicieli władzy to konieczny mechanizm kontroli społecznej nad władzą, w tym nad władzą sędziowską.

Tak, zdecydowanie tak! Sędziowie sami się rekrutowali, sami się awansowali, a w razie nieprawidłowości sami mieli się rozliczać. Ich władza była przez to całkowicie nierozliczalna.

Sędziowie, pozostawieni sami sobie, tylko pogłębiali tę sferę nierozliczalnej władzy. Na przykład NSA wypracował doktrynę dokumentu wewnętrznego, którego treści nie należy ujawniać obywatelom, mimo że takiego pojęcia nie ma w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Po prostu sobie wymyślili, że władza niektórych dokumentów nie musi pokazywać obywatelom i już. Wbrew ustawie!

Bardzo możliwe. W korpusie sędziowskim przez lata panowało nastawienie, że jeśli ja sam jestem uczciwy, pracowity i kulturalny wobec stron rozprawy, to nie interesuje mnie, co robią koledzy. To się powoli zmienia. Zmniejszyła się na przykład pobłażliwość względem sędziów mających na koncie incydenty prowadzenia auta w stanie nietrzeźwości. Nastroje społeczne mają jednak to do siebie, że skumulowane przez lata muszą znaleźć jakieś ujście. To, co obserwujemy dziś, to tak naprawdę zwiększenie rozliczalności sędziów w ramach mechanizmów działania Krajowej Rady Sądownictwa (KRS), Sądu Najwyższego (SN), Trybunału Konstytucyjnego (TK). To, że wreszcie ktoś te kwestie ruszył, szczególnie mnie nie dziwi.

Ale kto je kwestionuje? Opozycja – i to jej święte prawo, by kwestionować to, co robi władza.

Nasza konstytucja jest przegadana, niejasna i wieloznaczna, a czasami wewnętrznie sprzeczna. Trudno jednoznacznie orzekać, czy coś jest, czy nie jest z nią zgodne. Weźmy sędziów SN. Z jednej strony istnieje konstytucyjny przepis o ich nieusuwalności, z drugiej zastrzeżenie, że wiek stanu spoczynku ustala się ustawą. Gdyby sędziowie SN sprawowali swoje funkcje dożywotnio, norma konstytucyjna byłaby jasna i oczywista dla wszystkich. Kolejna rzecz to praktyka, że przerwanie kadencji może odbywać się także w wyniku zmiany ustroju sądów. Słowem, i rząd, i opozycja mają argumenty na poparcie swoich twierdzeń i póki konstytucja jest niejasna, póty będą się spierać. Jednak właśnie to, że się spierają, jest dobre! Postęp w rozwoju instytucji społecznych, politycznych czy gospodarczych zawsze bierze się ze zderzenia ambicji z ambicją, interesu z interesem, prywaty z prywatą, a nie z seminarium mądrych ludzi na uczelni albo eleganckich dyskusji kulturalnych osób na salonach.

Chociażby postulatem, by wysłuchanie kandydatów do SN było jawne. Jest kapitalnie ważne, że tak potrzebne i pożyteczne rozwiązanie w wyniku obecnego zderzenia w końcu zyskuje poparcie wśród sędziowskiego establishmentu.

Po pierwsze, diagnoza o braku kapitału jest słuszna. Wynika ona z tego, że z przyczyn historycznych Polacy nie zdążyli zgromadzić znacznego majątku. Jeśli spojrzeć na wzrost naszego PKB per capita po 1989 r., to faktycznie jest imponujący – z 10 proc. do 30 proc. PKB Niemiec (a uwzględniając siłę nabywczą pieniądza, nawet z 30 do 60 proc.). Tyle że jeśli spojrzeć właśnie na majętność Polaków, a więc sumę środków trwałych i pozycji inwestycyjnej netto, to jesteśmy w Europie na końcu. Jesteśmy biedniejsi nawet niż pogrążona w kryzysie Grecja czy nasi sąsiedzi, Czechy albo Estonia. Co do firm państwowych, to dopóki takie mamy, dopóty jedynym mechanizmem rozliczania ich sprawności będzie mechanizm polityczny. Nie ma żadnego abstrakcyjnego bytu, który będzie w naszym imieniu mądrze i obiektywnie rozliczał zarządzanie majątkiem publicznym.

To zależy od konkretnej spółki. Weźmy np. banki. Większość rozsądnych ludzi zgodzi się, że idealny stan to taki, w którym właścicielami banków w Polsce są polscy prywatni właściciele, którzy są nastawieni ponadprzeciętnie patriotycznie i ich interes ekonomiczny jest związany z Polską. Duża część naszego sektora bankowego należy jednak do banków zagranicznych, co niesie ze sobą ryzyko, że gdy w ich krajach macierzystych sytuacja się pogorszy, zakręcą kurek z pieniędzmi w Polsce. To ryzyko zmaterializowało się w okresie kryzysu 2007–2010. Doradzałem wówczas wielu polskim firmom, które z dnia na dzień zostały postawione przed koniecznością spłaty kredytu. Taka sytuacja może oznaczać i nieraz oznaczała bankructwo. Jedynym bankiem, który wówczas zwiększał akcję kredytową, był polski, kontrolowany przez państwo PKO Bank Polski. Osobiście znam dwa duże polskie prywatne przedsiębiorstwa, które wówczas uratowały się refinansowaniem z PKO Banku Polskiego po tym, jak z dnia na dzień straciły finansowanie w innych bankach.

Przedsiębiorcy i zarządy nie chodzą po rynku i nie chwalą się, że właśnie straciły finansowanie i zaraz upadną, jeśli nie znajdą nowego. Więc nie jest to dokładnie zmierzone. Tam, gdzie jako doradca miałem wgląd w działanie rynku, miało to duże znaczenie. Mamy więc do wyboru, albo nie robić nic i zaakceptować ryzyko, że banki zagraniczne są kanałem transmisji szoków gospodarczych do naszego kraju, albo zwiększyć obecność polskiego kapitału w sektorze bankowym i zdywersyfikować jego strukturę własnościową. Jako że nie mamy krajowych prywatnych inwestorów, których stać byłoby na kupno banku, pozostaje państwo.

Dzisiaj wydaje się to dobrym posunięciem, ale prawdziwa odpowiedź brzmi: czas pokaże. Zbyt dużo własności państwowej w bankowości też wiąże się z pewnym ryzykiem, np. próbami wpływania przez polityków na to, jakim firmom udziela się kredytów. Nie da się uniknąć pewnego stopnia uznaniowości, bo państwo zawsze jakoś wpływa na akcję kredytową, po pierwsze ustalając stopy procentowe, a po drugie wybierając preferowane sektory. Problemem jest dopiero sytuacja, gdy polityk „A” decyduje o przyznaniu bądź nie kredytu konkretnej firmie „B” na bazie swoich osobistych motywacji. Istnieje ryzyko, że taka praktyka przerodzi się w masową patologię.

Właśnie. Można jednak to ryzyko minimalizować skutecznym nadzorem finansowym czy wysoką rozliczalnością władzy.

To źle zadane pytanie. Każdy przypadek należy rozpatrzyć oddzielnie. Nie operujmy kategoriami wydumanych list prywatyzacyjnych czy list spółek o absolutnej wartości strategicznej dla państwa. Zostańmy jeszcze na chwilę przy bankach. W latach 90. obecność zagranicznych banków była Polsce niezbędna, bo myśmy własnych banków nie mieli. Mieliśmy odziedziczone po PRL-u instytucje, które nad drzwiami miały szyld z napisem bank, ale ich działalność ograniczała się do alokowania pieniędzy w danych firmach zgodnie z przykazami rządu. Polski sektor bankowy na początku lat 90. był bankrutem. Nie było też know-how. Bankami nikt nie umiał zarządzać. Były sytuacje, w których odmawiano ci kredytu w jednym oddziale, a w drugim oddziale tego samego banku kredyt ci przyznawano. Jedynym sposobem, żeby stworzyć bankowość, było przyciągnięcie kapitału zagranicznego. Wówczas prywatny kapital bankowy z zagranicy był dla Polski jednoznacznie korzystny. Dzisiaj już tak nie jest.

Coś takiego miało miejsce na początku lat 90. i miało pewien sens. Powstały wtedy dziesiątki nowych banków. Dzisiaj w obliczu rosnącej konkurencji w światowych finansach, chociażby ze strony fintechu, taki romantyzm bankowy nie ma uzasadnienia. Największym progiem wejścia na ten rynek jest kapitał i koszt technologii, a nie regulacje. Bez olbrzymich kwot nie da się konkurować. Banki to drogie zabawki.

Linie lotnicze, gdy powstawały, były często własnością państwa z przyczyn prestiżowych i obronnych. Na wypadek wojny flota cywilna i obiekty lotnicze, takie jak porty, były adaptowane na potrzeby wojska. Teraz się od tego odchodzi i argumentem za państwowymi liniami pozostaje właściwie tylko prestiż. Duże, bogate kraje chcą mieć narodowych przewoźników po prostu dlatego, że je stać. Małe kraje z nich rezygnują.

Nie wiem, czy nas stać na państwowego przewoźnika lotniczego.

Jak powiedziałem, każdej branży i spółce trzeba się przyglądać osobno, bez założeń, że coś powinno albo nie powinno być państwowe. Sektora paliwowego nie analizowałem. Pytanie o państwowe spółki to pytanie o korzyści, jakie może mieć z nich kraj. Od takiej analizy zależy długofalowe powodzenie gospodarki.

To też kwestia względna. W USA duża część sektora energetycznego jest prywatna. Czy ten kraj jest energetycznie bezpieczny? Tak! W innych, także bezpiecznych, udział państwa jest większy. Polityka gospodarcza musi w warunkach danego społeczeństwa realizować cel, jakim jest jego dobrostan. W Polsce politycy nie myślą zbyt często takimi kategoriami. Gdyby myśleli, nie wprowadzono by szkodliwego dla osób, które nie mogą pracować w tygodniu, np. studentów, zakazu handlu w niedzielę albo nie byłoby godzącej w mieszkańców biednych rejonów Polski ustawy „apteka dla aptekarza”. Nie byłoby też – to jest coś, o czym piszę od dawna – takiego bałaganu na rynku wywozu śmieci. W Polsce go niepotrzebnie znacjonalizowano. Władza publiczna nie czuła się wystarczająco sprawcza, by zaprojektować system, w którym każdy Polak wyrzucałby śmieci do kosza, a te trafiałyby na wysypisko, a nie do lasu. Obawiano się, że jeśli nasze śmieci nie będą w odpowiedniej ilości przetwarzane, Unia nałoży na nas kary. Podjęto więc decyzję, by przekazać własność śmieci do sektora publicznego, choć można było po prostu wypracować zdolność władzy lokalnej do weryfikowania, co Kowalski robi ze swoimi śmieciami i wprowadzania sankcji w przypadku braku umowy o ich wywózce.

Nie widzę zmiany, zawsze staram się myśleć i oceniać fakty. Zawsze tak robiłem. Czytając mój blog, można sprawdzić, jakie miałem w przeszłości poglądy. Jak z tymi bankami: kiedyś potrzeba było więcej kapitału zagranicznego, teraz potrzeba więcej krajowego. Polskie państwo wypracowało pewne nadwyżki finansowe i może inaczej je rozkładać w gospodarce, np. zabezpieczając nas przed szokami gospodarczymi z zewnątrz.

Polityka społeczna w Polsce niedomagała od zawsze. Mamy kilkanaście programów socjalnych, które administrowane są przez różne jednostki w sposób skrajnie nieskoordynowany. W efekcie ci, którzy naprawdę potrzebują pomocy, często jej nie otrzymują, a cwani i sprytni mogą robić sobie z publicznych świadczeń hamak do wylegiwania się. Od lat namawiałem decydentów, by dokonali przeglądu polskich polityk społecznych, które zwiększyłyby ich efektywność. Niestety, nie udało mi się. To znów problem sprawczości wspólnoty. Przyszedł rząd PiS i widząc, jak ma się sytuacja, zastosował proste, toporne rozwiązanie – program 500+. W dużym stopniu rozwiązał problem biedy, który był mocno skorelowany z liczbą dzieci w rodzinie. W sposób kosztowny – nie wiadomo, czy będzie nas nań stać w czasach dekoniuktury – ale skuteczny.

Jako rozwiązanie nawarstwionych problemów, które można i trzeba było rozwiązać wcześniej.

Wszyscy się zgodzą, że pomoc społeczna powinna docierać wyłącznie do tych, którzy jej potrzebują. W Polsce jednak brakuje na razie narzędzi, które mogłyby to umożliwić. Tu liczą się niuanse, np. faktyczny stan dochodu i majątku danej osoby. Zarabiać pensję minimalną i mieć jednocześnie mieszkanie na własność to co innego niż zarabiać pensję minimalną i musieć mieszkanie wynajmować. Polskie państwo chociaż ma wiedzę o naszym majątku, dochodach i wydatkach, nie potrafi jej zsumować, by decydować, komu i jaką pomoc dostarczyć. Nie jest też na tyle sprawcze, by – jak inne – powiązać uprawnienia do świadczeń socjalnych z wymogami co do konkretnych zachowań ich beneficjentów. Niektóre kraje otrzymywanie zapomóg warunkują tym, że np. rodzice będący ich beneficjentami w odpowiedni sposób traktują dzieci: prowadzą je do lekarza, szczepią, wysyłają je do szkoły, a sami szukają aktywnie pracy. Państwo w ramach polityki społecznej powinno także kształtować w ten sposób postawy ludzi.

Takie dywagacje możemy sobie snuć przy kawie, którą teraz pijemy w całkiem luksusowym centrum handlowym. Nas na to stać. Ale jest grupa ludzi ubogich potrzebująca pomocy tu i teraz, i nie możemy żyć w systemie, który zostawia ich samym sobie. 500+ gra tu niebagatelną rolę. Nie zmienia to faktu, że polski system socjalny to zlepek sprzecznych, wykluczających się albo nakładających się na siebie polityk wymagający rewolucji.

I to znów pytanie do rozważań przy kawie. Powiesz tym, którzy potrzebują pomocy dzisiaj, żeby sobie poczekali jeszcze trzy dekady, aż państwo dojdzie do ładu z samym sobą? Czy możemy oczekiwać od współobywateli, że zgodzą się, byśmy tak stawiali sprawę?