Spotkaniem z Solidarnością prezydent Andrzej Duda rozpoczyna w piątek debatę nad zmianami w ustawie zasadniczej. Warto przypomnieć, jakie pomysły na jej nowelizację były do tej pory przedmiotem prac parlamentarnych.
MAGAZYN DGP / DGP
Reklama
Przez 20 lat obowiązywania konstytucja okazała się zadziwiająco odporna na wirusy i bakterie powodujące najbardziej uciążliwą chorobę toczącą polskie prawo – biegunkę legislacyjną. Stało się tak dzięki systemowi przeciwciał (to przepisy regulujące zmianę konstytucji), który wprowadzili do ustawy zasadniczej jej twórcy, a który skutecznie utrudniał zmiany.

Reklama
Dość powiedzieć, że na 17 poważnych prób nowelizację przeprowadzono tylko dwa razy: w 2006 r., wprowadzając przepisy dotyczące europejskiego nakazu aresztowania (ENA), oraz w 2009 r., wprowadzając zakaz wybrania na posła lub senatora osoby prawomocnie skazanej na karę więzienia za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.
Czego dotyczyło pozostałych 15 proponowanych zmian?
Poprawka na szybko
Konstytucja weszła w życie 17 października 1997 r. Krótko po odcięciu pępowiny, bo już 21 listopada, posłowie Akcji Wyborczej Solidarność wnieśli do Sejmu pierwszy projekt nowelizacji. Chodziło o zmianę przepisów dotyczących immunitetu. Zgodnie z art. 105 ust. 1 poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu.
Projekt AWS wprowadzał wyjątek od tej reguły: poseł czy senator mógłby być pociągnięty do odpowiedzialności – karnej i cywilnej – za naruszenie godności, czci, wolności czy swobody sumienia innych osób. Wtedy niepotrzebna byłaby też zgoda Sejmu czy Senatu. Postulowano również wprowadzenie możliwości zatrzymania lub aresztowania parlamentarzysty bez konieczności uzyskiwania zgody Sejmu lub Senatu, choć obligując prokuraturę czy policję do natychmiastowego powiadomienia o tym marszałka Sejmu lub Senatu. Ci mogliby nakazać organom ścigania natychmiastowe zwolnienie deputowanego. Natomiast obowiązująca konstytucja, owszem, pozwala na zatrzymanie parlamentarzysty bez zgody marszałka, lecz tylko w przypadku ujęcia go na gorącym uczynku i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania.
Projekt nigdy nie wyszedł poza komisje sejmowe, ale był to początek długiego serialu pod nazwą „Majstrowanie przy immunitecie”.
Trzy lata później AWS znowu wniosła do Sejmu projekt nowelizacji konstytucji. Tym razem chciano przyznać organom Narodowego Banku Polskiego prawo do wydawania rozporządzeń. Również bez powodzenia. Co więcej, do końca kadencji w 2001 r. projektowi nie nadano biegu. W następnej kadencji, za rządów koalicji SLD – Unia Pracy – PSL, żadne ugrupowanie parlamentarne nie wniosło projektu zmiany ustawy zasadniczej. Choć SLD szedł do wyborów m.in. z hasłem likwidacji Senatu. Po wygraniu wyborów i uzyskaniu większości także w izbie wyższej zapał do jej likwidowania oczywiście osłabł.
Za pierwszych rządów PiS w latach 2005–2007 znowelizowano konstytucję, wprowadzając wyjątek od zasady mówiącej o zakazie ekstradycji obywatela polskiego, umożliwiając wydanie ściganego na podstawie ENA lub na wniosek Międzynarodowego Trybunału Karnego. Przy okazji dodano, że nie można dokonać ekstradycji, jeśli to miałoby naruszać prawa człowieka.
Poza tym PiS wniósł wraz z Ligą Polskich Rodzin, Samoobroną oraz Polskim Stronnictwem Ludowym projekt wprowadzenia ochrony życia od momentu poczęcia. Tym razem jednak uzyskanie niezbędnego dla wprowadzenia zmian w konstytucji poparcia dwóch trzecich posłów okazało się niewykonalne. Następnie, pod koniec 2006 r., Platforma Obywatelska wspólnie z PSL wniosła projekt, zgodnie z którym posłem i senatorem nie może być osoba skazana na przestępstwo oraz taka, wobec której warunkowo umorzono postępowanie w sprawie przestępstwa umyślnego ściganego z urzędu. Także bez powodzenia. Podobną zmianę (choć już bez zakazu dla osób, wobec których warunkowo umorzono postępowanie) udało się przeforsować PO w 2009 r., kiedy to ugrupowanie było u władzy. I był to drugi przypadek, w którym udało się wprowadzić zmiany do najważniejszego aktu prawnego.
I znów immunitet
Zanim do tego doszło, w 2007 r. prezydent Lech Kaczyński wniósł projekt wprowadzający instytucję tzw. sędziego na próbę. Miało to być odpowiedzią na zanegowanie przez TK instytucji asesora sądowego. Sędzia na próbę miał być powoływany na okres od dwóch do czterech lat. Przcie takiego rozwiązania popierali zarówno rzecznik praw obywatelskich, jak i Krajowa Rada Sądownictwa. Co do poparcia posłów w liczbie dwóch trzecich to trudno powiedzieć, bo zanim projekt wyszedł z komisji, skończyła się kadencja.
Przed ogłoszeniem decyzji o przyspieszonych wyborach – w grudniu 2006 r. PiS przedstawił jeszcze inną propozycję. Tym razem chodziło o uniemożliwienie wyboru na posła czy senatora osobie skazanej nie tylko za przestępstwo kryminalne, lecz także przestępstwo skarbowe. Skutek – wiadomy. W tym samym czasie PiS wniósł też odrębny projekt zmiany ustawy zasadniczej, w którym znów zmierzano do ograniczenia immunitetu parlamentarnego. W odróżnieniu od pomysłów AWS tym razem zmiany były o wiele dalej idące. Posłowie czy senatorowie mieliby odpowiadać karnie na takiej samej zasadzie jak wszyscy obywatele. Pociągnięcie do odpowiedzialności karnej nie wymagałoby więc zgody ani żadnej z izb, ani samego zainteresowanego. Co więcej, Sejm nie mógłby żądać zawieszenia postępowania karnego, które zostało wszczęte przeciwko danej osobie przed jej wyborem, co przewiduje art. 105 ust. 3 konstytucji. Zanim runął rząd, nie odbyło się nawet pierwsze czytanie.
Przed przyspieszonymi wyborami jeszcze jeden projekt wniosła PO, i była to kolejna – trzecia już próba ograniczenia immunitetu. Tym razem chodziło o to, by ochroną nie były objęte działania wchodzące w zakres działalności sprawowania mandatu posła czy senatora. Skutek był jednakowy jak w przypadku projektu PiS.
Po przejęciu władzy przez PO formacja ta przeforsowała wprowadzenie do konstytucji zakazu wyboru osoby skazanej. Warto jednak wspomnieć, że w trakcie prac nad projektem zgłoszono poprawkę, by bierne prawo wyborcze nie przysługiwało osobom, które przed 1990 r. służyły lub pracowały w PZPR lub w podporządkowanym partii służbom. Poprawkę oczywiście odrzucono.
Następnie jeszcze dwa projekty zmian zgłosił PiS. Pierwszy – z października 2008 r. – przewidywał m.in. dodanie przepisu, zgodnie z którym samorządy zawodowe nie mogłyby ograniczać wolności wyboru zawodu. Miało to zapobiec sytuacji, w której korporacje prawnicze działają jak kasty, ograniczając dostęp do zawodu. W tamtych czasach zdawalność egzaminów na aplikację oscylowała wokół 10 proc.
W tej samej propozycji legislacyjnej PiS chciał otworzyć archiwa IPN. W konstytucji miało się znaleźć prawo dla każdego obywatela „do pełnej wiedzy o prowadzonych przed 1 stycznia 1990 r. działaniach partii komunistycznej i podporządkowaniu jej aparatu przymusu”. Jednocześnie proponowano dekomunizację poprzez wprowadzenie konstytucyjnego upoważnienia do tego, by w drodze ustawy wprowadzić zakaz pełnienia funkcji publicznych przez funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL.
Projekt przewidywał też umożliwienie przymusowego leczenia (na skutek sądowego nakazu) osób, które ze względu na zaburzenia psychiczne stwarzają zagrożenie dla innych, np. pedofilów.
Całość została odrzucona w pierwszym czytaniu. Druga propozycja PiS zmian z tego okresu, z listopada 2009 r., dotyczyła rozszerzenia kompetencji TK o możliwość badania zgodności z konstytucją rozporządzeń unijnych.
Walka o krzesło
Trudne relacje pomiędzy prezydentem Lechem Kaczyńskim a premierem Donaldem Tuskiem znalazły swoje odzwierciedlenie w projekcie zmian konstytucji, który w lutym 2010 r. złożyła Platforma.
Przewidywał on np. wprowadzenie ułatwień dla Sejmu przy odrzucaniu prezydenckiego weta. Konstytucja stanowi, że by to zrobić, potrzebna jest większość kwalifikowana trzech piątych, podczas gdy PO chciała wprowadzić możliwość przełamania oporu głowy państwa za pomocą bezwzględnej większości głosów.
Zamierzano też wprowadzić inne przepisy uniemożliwiające prezydentowi blokowanie ustaw. Chodzi o sytuacje, w których głowa państwa kieruje do TK ustawę nie z powodu wątpliwości co do jej konstytucyjności, lecz po to, by odwlec moment podpisania prawa, z którym się nie zgadza. Wobec proponowanego osłabienia mocy prezydenckiego weta byłoby to bardzo prawdopodobne. Dlatego też PO chciała zobligować TK, by wyrok co do ustawy zakwestionowanej przez prezydenta zapadał maksymalnie po trzech miesiącach.
By odsiać plankton w wyborach na urząd prezydenta, czyli osoby, które i tak nie mają szans na uzyskanie poparcia większego niż błąd statystyczny – zaproponowano podwyższenie wymogów formalnych zgłaszania kandydatów. Ubieganie się o ten urząd byłoby możliwe po przedstawieniu nie 100 tys., lecz 300 tys. podpisów.
Z kolei efektem wojen o krzesło, czyli sporu między premierem Donaldem Tuskiem a prezydentem Lechem Kaczyńskim, o to, kto ma reprezentować stanowisko Polski na posiedzeniu Rady Europejskiej, była próba wprowadzenia do konstytucji obowiązku współdziałania prezydenta z premierem i ministrami w zakresie polityki zagranicznej. Prezydent miał przedstawiać stanowisko RP na wniosek lub za zgodą premiera.
Projekt przewidywał zmniejszenie liczby posłów do 300 (dziś jest ich 460) i senatorów (ze 100 do 49). Co ciekawe, oprócz 49 członków wybieranych w wyborach powszechnych w Senacie mogliby (ale nie musieli) zasiadać byli prezydenci RP.
Zmienić miał się też sposób wyboru parlamentarzystów. Ustawa zasadnicza przewiduje, że wybory do Sejmu odbywają się w systemie proporcjonalnym. Platforma chciała zrezygnować z przesądzania tego w konstytucji. Zamiast tego ustawa zasadnicza miała stwierdzać jedynie, że „wybory do Sejmu są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym”. Dzięki temu sposób wyborów do parlamentu (czy w systemie proporcjonalnym, czy większościowym) można byłoby określać za pomocą zmian w ustawie regulującej ordynację bez konieczności zmiany konstytucji.
Na temat wyborów do Senatu konstytucja milczy, co umożliwiło później wprowadzenie elekcji w jednomandatowych okręgach wyborczych. W propozycji PO z 2010 r. JOW-y w wyborach do Senatu miały być przesądzone w konstytucji.
Plat forma chciała też wpisania do konstytucji instytucji prokuratury, prokuratora generalnego, a także Krajowej Rady Prokuratury. Jednocześnie z ustawy zasadniczej miały być wykreślone Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz Rada Bezpieczeństwa Narodowego. W projekcie nie zabrakło, a jakże, propozycji ograniczenia immunitetu.
Pod koniec 2010 r. zmieniać konstytucję chciał prezydent Bronisław Komorowski. Opracowany przy Krakowskim Przedmieściu projekt miał być odpowiedzią na wejście w życie rok wcześniej traktatu lizbońskiego. Projekt przewidywał dodanie nowego rozdziału Xa regulującego członkostwo Polski w UE. Znalazły się tam przepisy m.in. precyzujące, na jakich zasadach możliwe jest przekazywanie niektórych kompetencji państwa Unii Europejskiej, oraz przepisy o prawach Polaków w UE i prawach obywateli UE w Polsce. Ponadto projekt przewidywał, po przyjęciu euro, wygaszenie Rady Polityki Pieniężnej. Tę samą problematykę (prócz kwestii wspólnej waluty) podnosił projekt zgłoszony przez PiS. W rezultacie podczas prac w komisjach obydwa te projekty rozpatrywano wspólnie. Na ich bazie powstał wspólny projekt, co okazało się nie do zaakceptowania przez żadną ze stron. Do tzw. europeizacji konstytucji dotąd jednak nie doszło.
Wcześniej PO zgłosiła jeszcze jeden projekt odnoszący się do immunitetu, ale na skutek licznych głosów krytyki został on wycofany przez samych projektodawców.
Z krytyką spotkają się też zapewne pomysły prezydenta Andrzeja Dudy – zwłaszcza że nie będą one dotyczyły tak „błahych” rzeczy, jak immunitet. Ma to być pierwsza duża ustrojowa zmiana od ponad 20 lat. A bez dyskusji nie uda się znaleźć dobrych rozwiązań.