Brak jednoznacznego podziału między zadaniami własnymi a zleconymi z zakresu obrony cywilnej, wprowadzenie dwóch nowych stanów podniesienia gotowości podmiotów ochrony ludności, umożliwienie przejęcia zadań JST przez wojewodę również w stanie zagrożenia oraz nieprzedstawienie projektów aktów wykonawczych do projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej to główne powody, dla których strona samorządowa negatywnie zaopiniowała rządowe propozycje. – Oczekujemy dalszych prac nad projektem, który zawiera wiele wad i nieścisłości – podkreśla Zbigniew Bizewski, naczelnik wydziału zarządzania kryzysowego i ochrony ludności Urzędu Miasta Gdyni.

Przypomnijmy, że po wejściu w życie w ubiegłym roku ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie ojczyzny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2305) w polskim systemie prawnym powstała luka w zakresie działania obrony cywilnej. Stało się tak za sprawą uchylenia ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 372), która regulowała tę kwestię. – Nowa ustawa nie zawiera takich zapisów i tym samym obecnie w Polsce nie ma podstaw prawnych funkcjonowania obrony cywilnej – komentuje Zbigniew Bizewski.

Ma to zmienić projektowana ustawa, która oprócz tego wprowadza wiele zmian z zakresu zarządzania kryzysowego czy działalności poszczególnych organów administracji publicznej podczas stanu klęski żywiołowej, o którym mowa w art. 232 konstytucji. Największe kontrowersje budzi wprowadzenie dwóch stanów „quasi-nadzwyczajnych” – pogotowia i zagrożenia, z czego w tym drugim administracja rządowa będzie mogła przejąć zadania jednostek samorządu terytorialnego, jeśli nie będą one wykonywały jej poleceń. Podczas trwających kilka miesięcy konsultacji Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji złagodziło swoje stanowisko w kilku kwestiach – ustalono m.in., że koszty wykonywania zadań pełnomocnika wyznaczonego przez wojewodę do przejęcia zadań JST pokryje on z własnego budżetu, rozszerzono wsparcie dla JST z Państwowego Funduszu Ochrony Ludności czy uelastyczniono zasady tworzenia centrów zarządzania kryzysowego w powiatach. Ostatecznie jednak, wobec braku porozumienia w kluczowych z punktu widzenia lokalnych włodarzy sprawach, strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego negatywnie zaopiniowała projekt. ©℗ KB

Wybrane prawa i obowiązki samorządów w obecnym stanie prawnym i projektowanej ustawie

Ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897) Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej z 13 grudnia 2022 r.
Stan klęski żywiołowej Stan pogotowia Stan zagrożenia
Działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują:– wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy;– starosta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednej gminy wchodzącej w skład powiatu. – zwiększenie liczby pracowników lub funkcjonariuszy stanowiących obsadę centrów zarządzania kryzysowego;– raportowanie doraźne, sytuacyjne i okresowe;– całodobowe dyżury w urzędach i obiektach infrastruktury krytycznej;– zwoływanie posiedzeń zespołów zarządzania kryzysowego w celu dokonania oceny zagrożenia;– wydawanie dodatkowych komunikatów i ostrzeżeń dla ludności. – wykonywanie poleceń prezesa Rady Ministrów, właściwego ministra lub wojewody (patrz: Polecenia wydawane organom samorządu terytorialnego);– zapewnienie dostępności niezbędnej kadry i pracowników z możliwością wezwania do wykonywania czynności służbowych w miejscu pracy w godzinach pozasłużbowych;– przygotowanie zapasowych, w tym mobilnych stanowisk pracy dla kadry kierowniczej i zabezpieczającej, do natychmiastowego uruchomienia, przejście na te stanowiska pracy, jeśli urząd utracił lub ma ograniczone możliwości pracy w stałej siedzibie.
Stan klęski żywiołowej
Działania prowadzone w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia koordynują:– wójt, burmistrz, prezydent miasta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze jednej gminy;– starosta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednej gminy wchodzącej w skład powiatu.
Gmina Powiat Starosta może występować do kierowników innych podmiotów działających na obszarze powiatu, z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W razie odmowy wykonania tych czynności lub ich niewłaściwego wykonywania starosta niezwłocznie zawiadamia organ, któremu podlega kierownik lub który sprawuje nadzór nad nim.W razie niezdolności do koordynowania lub niewłaściwego koordynowania działań prowadzonych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego terytorialnie wojewody, może w drodze decyzji administracyjnej orzec o przejęciu zadań starosty przez wojewodę, na czas określony, w zakresie niezbędnym do koordynowania działań prowadzonych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, zawiadamiając o tym ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) może:– wydawać polecenia wiążące organom jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze gminy;– występować do kierowników innych jednostek organizacyjnych, działających na obszarze gminy, z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W razie odmowy wykonania tych czynności lub ich niewłaściwego wykonywania wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie zawiadamia organ, któremu podlega kierownik lub który sprawuje nadzór nad nim. Właściwy miejscowo starosta może:– wydawać polecenia wiążące wójtom (burmistrzom, prezydentom miast niebędących miastami na prawach powiatu), kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez powiat, kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze powiatu;– występować do kierowników innych jednostek organizacyjnych, działających na obszarze powiatu, z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W razie odmowy wykonania tych czynności lub ich niewłaściwego wykonywania starosta niezwłocznie zawiadamia organ, któremu podlega kierownik lub który sprawuje nadzór nad nim.
Województwo
Właściwy wojewoda koordynuje działania prowadzone w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia na obszarze województwa. Wojewodzie są podporządkowane organy i jednostki organizacyjne administracji rządowej i samorządowej działające na obszarze województwa oraz inne siły i środki wydzielone do jego dyspozycji i skierowane do wykonywania tych działań na obszarze województwa.
W razie niezdolności do koordynowania lub niewłaściwego koordynowania działań prowadzonych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia właściwy minister może zawiesić uprawnienia wojewody oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami.
Więcej niż jedno województwo
W razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia wojewoda z inicjatywy własnej lub na wniosek starosty może zawiesić uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami. W razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżeniaskutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia wojewoda może zawiesić uprawnienia starosty oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami. Właściwy minister lub minister wyznaczony przez prezesa Rady Ministrów koordynuje działania prowadzone w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa.
Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), starości albo pełnomocnicy są obowiązani do współdziałania i wzajemnego przekazywania informacji w zakresie zapobiegania skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwania.
Województwo Polecenia wydawane organom samorządu terytorialnego
W przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze więcej niż jednego powiatu wchodzącego w skład województwa – działaniami kieruje wojewoda, któremu podporządkowane są organy i jednostki organizacyjne administracji rządowej i samorządu województwa działające na obszarze województwa oraz inne siły i środki wydzielone do jego dyspozycji i skierowane do wykonywania tych działań na obszarze województwa. W razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia właściwy minister może zawiesić uprawnienia wojewody oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia lub stanu klęski żywiołowej oraz w celu odpowiednio przeciwdziałania zaistniałemu zagrożeniu lub skutkom klęski żywiołowej, lub ich usunięcia prezes Rady Ministrów, właściwy minister (z własnej inicjatywy lub na wniosek wojewody), wojewoda (o wydanych poleceniach niezwłocznie informuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych) mogą wydawać polecenia obowiązujące organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zadania nałożone w tym trybie realizowane są przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
Więcej niż jedno województwo – polecenia wydawane organom samorządu terytorialnego W razie odmowy wykonania polecenia przez organy samorządu terytorialnego prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego terytorialnie wojewody, może w drodze decyzji administracyjnej orzec o przejęciu zadań organów samorządu terytorialnego przez wojewodę, na czas określony, w zakresie niezbędnym do wykonania polecenia lub realizacji zadań koordynacyjnych wynikających z obowiązywania jednego ze stanów, zawiadamiając o tym ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Na decyzję przysługuje skarga do sądu administracyjnego w przyspieszonej procedurze określonej w ustawie. Wojewoda, w celu wykonywania zadań organów samorządu terytorialnego, które przejął, może wyznaczyć pełnomocnika. Koszty wykonywania zadań pełnomocnika pokrywa się z budżetu właściwego wojewody. Organy jednostki samorządu terytorialnego, w której został powołany pełnomocnik, są obowiązane współpracować z pełnomocnikiem i zapewnić mu niezbędne warunki wykonywania jego zadań. Obsługę pełnomocnika zapewnia urząd danej jednostki samorządu terytorialnego.
Działaniami kieruje właściwy minister lub minister wyznaczony przez prezesa Rady Ministrów, który może wydawać polecenia m.in. organom samorządu terytorialnego. W razie odmowy wykonania polecenia może zawiesić odpowiednie uprawnienia organu oraz wyznaczyć pełnomocnika do wykonywania tych uprawnień, zawiadamiając o tym właściwego wojewodę i prezesa Rady Ministrów.
Ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 261) Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej z 13 grudnia 2022 r.
Zarządzanie kryzysowe i ochrona ludności
Starosta Wójt, burmistrz, prezydent miasta Starosta Wójt, burmistrz, prezydent miasta
Kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie powiatu. Kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy. Zapewnienie całodobowego przepływu informacji, tworzenie całodobowych powiatowych centrów zarządzania kryzysowego. Tworzenie punktów kontaktowych i zapewnienie przepływu informacji w zakresie ochrony ludności, który w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej, wprowadzenia stanu pogotowia, stanu zagrożenia albo stanu klęski żywiołowej realizowany jest całodobowo.
Realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym:– opracowywanie i przedkładanie wojewodzie do zatwierdzenia powiatowego planu zarządzania kryzysowego;– realizacja zaleceń do powiatowych planów zarządzania kryzysowego;– wydawanie organom gminy zaleceń do gminnego planu zarządzania kryzysowego;– zatwierdzanie gminnego planu zarządzania kryzysowego. Realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym:– realizacja zaleceń do gminnego planu zarządzania kryzysowego;– opracowywanie i przedkładanie staroście do zatwierdzenia gminnego planu zarządzania kryzysowego. Nadzorowanie pozarządowych podmiotów ratowniczych wykonujących zadania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Tworzenie i utrzymanie zasobów ochrony ludności, w tym gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych przeznaczonych dla osób poszkodowanych lub ewakuowanych.
Zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu zarządzania kryzysowego. Zapewnienie realizacji działań ratowniczych prowadzonych w zakresie ochrony ludności na poziomie powiatu, w tym działań dotyczących ewakuacji ludności, zabezpieczenia mienia i dóbr kultury. Zapewnienie warunków do prowadzenia działań i organizowania akcji ratowniczych, a także koordynację działania krajowego sytemu ratowniczo-gaśniczego w zakresie ustalonym przez wojewodę na terenie gminy.
Wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania powiatów i miast na prawach powiatu. Wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania gmin i gmin o statusie miasta. Tworzenie i utrzymanie zasobów ochrony ludności, w tym powiatowych obiektów użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych przeznaczonych dla osób poszkodowanych lub ewakuowanych. Współpraca z podmiotami ochrony ludności w zakresie inicjatyw związanych z ochroną ludności.
Zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym. Współpraca z podmiotami ochrony ludności w zakresie inicjatyw związanych z ochroną ludności. Planowanie potrzeb w zakresie środków finansowych i materiałowych niezbędnych do realizacji zadań, w tym krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz innych jednostek ochrony przeciwpożarowej.
Współdziałanie z szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie przeciwdziałania, zapobiegania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym. Planowanie potrzeb w zakresie środków finansowych i materiałowych niezbędnych do realizacji zadań. Aktywizowanie w społeczności lokalnej w celu powszechnej realizacji zadań ochrony ludności.
Organizacja i realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej. Tworzenie i współdziałanie w organizacji i utrzymaniu powiatowego centrum zarządzania kryzysowego w przypadku umiejscowienia go przez starostę przy stanowisku kierowania komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej.
Starosta wykonuje zadania zarządzania kryzysowego przy pomocy powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego powołanego przez starostę. Zespół powiatowy wykonuje na obszarze powiatu zadania przewidziane dla zespołu wojewódzkiego. Zadania z zakresu zarządzania kryzysowego wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje przy pomocy komórki organizacyjnej urzędu gminy (miasta) właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego.
Tworzy się powiatowe centra zarządzania kryzysowego, które zapewniają przepływ informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego. Ich organizację, siedzibę oraz tryb pracy określa starosta. Organem pomocniczym wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zapewnieniu wykonywania zadań zarządzania kryzysowego jest gminny zespół zarządzania kryzysowego powoływany przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zespół gminny wykonuje na obszarze gminy zadania przewidziane dla zespołu wojewódzkiego. Wójt, burmistrz, prezydent miasta może tworzyć gminne (miejskie) centra zarządzania kryzysowego. Udzielanie na wniosek zainteresowanych zgody na nabycie urządzeń filtrowentylacyjnych oraz pochłaniaczy regeneracyjnych.
Zapewnienie na obszarze gminy (miasta) m.in.: całodobowego alarmowania członków gminnego zespołu zarządzania kryzysowego, a w sytuacjach kryzysowych całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji oraz dokumentowania prowadzonych czynności; współdziałania z centrami zarządzania kryzysowego organów administracji publicznej. Bieżąca aktualizacja informacji o posiadanych siłach i środkach do ochrony ludności w Krajowym Systemie Informatycznym o Zasobach Ochrony Ludności (SI OMNIBUS). W przypadku wydania przez wojewodę polecenia ich uzupełnienia udziela się wsparcia z Państwowego Funduszu Ochrony Ludności.
Inne wskazane w ustawie zadania realizowane w ramach ochrony ludności w fazach: zapobiegania, przygotowania, reagowania i odbudowy.