Co warto wziąć pod uwagę, przygotowując się do uczestnictwa w systemie kaucyjnym

Choć wydaje się, że firmy mają jeszcze sporo czasu, by przygotować się na nowe regulacje, bo te mają wejść w życie 1 stycznia 2025 r., to tylko pozory. Ich przyszłe obowiązki już teraz wywołują wiele pytań i wątpliwości u przedsiębiorców. A niewywiązanie się z nich to ryzyko bardzo wysokich kar. Podpowiadamy rozwiązania niektórych problemów, których pojawienie się sygnalizują przedsiębiorcy w związku z funkcjonowaniem systemu kaucyjnego.

Państwa członkowskie mają osiągnąć do 2029 r. wysoki poziom selektywnego zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych. [tabela] Zobowiązuje ich do tego dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko, zwana w skrócie dyrektywą plastikową lub dyrektywą SUP (Dz.Urz. UE. z 2019 r. L 155, s. 1). Jej regulacje zostały implementowane przez Polskę w ustawie z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy w gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1852; dalej: ustawa nowelizująca), która wprowadza system kaucyjny.

Jak wskazuje art. 8 pkt 13a znowelizowanej ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1658; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1852; dalej: u.g.o.o.o.), przez system kaucyjny należy rozumieć taki system, w którym przy sprzedaży produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do u.g.o.o.o., będących napojami, pobierana jest kaucja. Jest ona zwracana użytkownikowi końcowemu w momencie zwrotu odpowiednio opakowania objętego systemem kaucyjnym albo odpadu opakowaniowego powstałego z opakowania objętego systemem kaucyjnym.

Co istotne, będzie mógł funkcjonować więcej niż jeden system kaucyjny. W takiej sytuacji podmioty reprezentujące będą zobowiązane do zawarcia między sobą stosownej umowy, regulującej warunki rozliczania pobranej i zwróconej kaucji oraz rozliczania i wymiany opakowań lub odpadów opakowaniowych zebranych w ramach prowadzonych przez siebie systemów kaucyjnych. Tego rodzaju umowę należy zawrzeć przed uruchomieniem każdego kolejnego systemu kaucyjnego.

nowi zobowiązani

Ustawodawca wskazał wiele podmiotów biorących udział w systemie kaucyjnym, przypisując im jednocześnie całe spektrum obowiązków (o nich będzie mowa niżej). Przypomnijmy, że te podmioty to m.in.:

• wprowadzający produkty w opakowaniach na napoje – przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do u.g.o.o.o., będących napojami, z wyłączeniem sprzedaży bezpośredniej polegającej na dostarczaniu napojów w opakowaniach przez wprowadzającego bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje;
• wprowadzający bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje – przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu produktów w opakowaniach na napoje wielokrotnego użytku, o których mowa w poz. 3 załącznika nr 1a do u.g.o.o.o., będących napojami, dokonujący wyłącznie sprzedaży bezpośredniej polegającej na dostarczaniu napojów w opakowaniach przez wprowadzającego bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje do miejsca ustalonego między tym wprowadzającym a nabywającym i jednocześnie odbieraniu przez tego wprowadzającego opakowań po produktach tego samego rodzaju, wprowadzonych do obrotu przez tego samego wprowadzającego;
• użytkownik końcowy – użytkownik produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do u.g.o.o.o., będących napojami, który nabywa je w celu spożycia przez siebie lub inne osoby, a nie dalszej sprzedaży.

sklepy, hurtownie i nie tylko

Stosownie do art. 44 ust. 1 u.g.o.o.o. przedsiębiorcy prowadzący jednostki handlu detalicznego lub hurtowego, oferujący użytkownikom końcowym produkty będące napojami w opakowaniach na napoje objętych systemem kaucyjnym, są obowiązani uczestniczyć w systemie kaucyjnym przynajmniej w zakresie pobierania kaucji. Konkretne ich powinności są jednak uzależnione od wielkości powierzchni sprzedaży, w której użytkownikom końcowym są oferowane produkty w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym. A zatem, gdy:

• powierzchnia sprzedaży nie jest większa niż 200 mkw. – przedsiębiorca będzie musiał uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie co najmniej pobierania kaucji oraz może uczestniczyć w tym systemie w zakresie zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych,
• powierzchnia sprzedaży jest większa niż 200 mkw. – przedsiębiorca będzie musiał uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie co najmniej pobierania i zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych.

Ponadto przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. będzie obowiązany prowadzić na własny koszt selektywne zbieranie odpadów opakowaniowych po produktach w opakowaniach, które znajdują się w ofercie handlowej tej jednostki, według rodzajów opakowań, z których powstały odpady, ale z wyłączeniem opakowań objętych systemem kaucyjnym.

• Czy restauracje mają uczestniczyć w systemie kaucyjnym? Co w ich przypadku należy rozumieć pod pojęciem powierzchni sprzedaży?

W polskim systemie prawnym nie ma definicji pojęć jednostki handlu detalicznego czy jednostki handlu hurtowego. Może to rodzić uzasadnione wątpliwości, chociażby w odniesieniu do restauracji. Ustawa nie precyzuje, czy restauracje mają uczestniczyć w systemie kaucyjnym. Jednocześnie nie oznacza to wcale, że restauracje są całkowicie wykluczone z systemu kaucyjnego. Wydaje się bowiem, że w sytuacji, gdy określony napój objęty systemem kaucyjnym będzie sprzedawany na wynos, sprzedawca (restaurator) powinien pobrać kaucję. Jeśli natomiast napój będzie spożywany na miejscu, to kaucja nie musi być pobierana. Przyjęcie tego rodzaju stanowiska wydaje się o tyle uzasadnione, że w przypadku spożycia napoju w restauracji nie dochodzi do wyniesienia opakowania lub odpadu opakowaniowego poza restaurację. W praktyce zatem nie dochodzi do dalszego obiegu zużytej butelki czy puszki. Zasadniczo nie istnieje zatem ryzyko zanieczyszczenia środowiska, a opakowanie zostanie ponownie wykorzystane albo poddane recyklingowi lub unieszkodliwieniu.

Odnosząc się do pojęcia powierzchni sprzedaży, należy natomiast wskazać, że na gruncie u.g.o.o.o. pojęcie to pozostaje nieokreślone. Jednak pomocniczo można się posłużyć definicją ustanowioną w art. 2 pkt 19 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2739), zgodnie z którą przez powierzchnię sprzedaży należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Dla restauratorów w praktyce oznacza to, że w zdecydowanej większości nie będą oni zobowiązani do zwracania kaucji i zbierania opakowań oraz odpadów opakowaniowych, ponieważ powierzchnia sprzedaży rzadko przekroczy 200 mkw. Prowadzący restaurację, którzy pobiorą kaucję od napojów sprzedawanych na wynos, będą musieli natomiast rozliczyć się z tej kaucji z podmiotem reprezentującym.

• Czy w pojęciu jednostki handlu detalicznego albo hurtowego mieszczą się sklepy internetowe, jeśli chodzi o kwestie systemu kaucyjnego?

Nie brak w tej kwestii wątpliwości, ponieważ pojęcia te nie zostały prawnie zdefiniowane. Gdyby przyjąć, że sklepy internetowe są jednostkami handlu, kolejnym wyzwaniem byłoby ustalenie ich powierzchni sprzedaży. To prowadziłoby do absurdu, dlatego należy uznać, że sklepy internetowe nie mieszczą się w tych kategoriach, a prowadzący sklepy internetowe nie są objęci obowiązkiem pobierania kaucji.

Konieczne zezwolenia

Istotną kwestią jest również konieczność uzyskiwania zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Obowiązek ten nie obejmuje sklepów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 200 mkw., oferujących użytkownikom końcowym produkty będące napojami w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym. Sklepy tego rodzaju są wprawdzie zobowiązane do zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych w zakresie systemu kaucyjnego, ale jest to tzw. nieprofesjonalna działalność w zakresie zbierania odpadów w rozumieniu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.o.). ©℗

Obowiązek odbioru tych opakowań i odpadów opakowaniowych od sklepów obciąża z kolei podmiot reprezentujący. [ramka] Wobec powyższego obowiązek uzyskania stosownych zezwoleń odpadowych obciąży wyłącznie jego.

Na marginesie należy zauważyć, że zezwoleń nie będą musiały mieć również sklepy o mniejszej powierzchni sprzedaży, które na zasadzie dobrowolności zdecydują się uczestniczyć w systemie kaucyjnym w zakresie zwrotu kaucji.

Prowadzący sklepy o powierzchni przekraczającej 200 mkw. nie powinni jednak zapominać, że obciąża ich obowiązek zawarcia pisemnej umowy z każdym podmiotem reprezentującym, który się do nich zgłosi. Obowiązek ten ustanowiono wprost w art. 44 ust. 6 u.g.o.o.o. Mniejsze sklepy powinny z kolei zwrócić uwagę na art. 45 ust. 2 u.o., z którego wynika obowiązek zawarcia pisemnej umowy z podmiotem mającym odpowiednie zezwolenia odpadowe, co najmniej w zakresie nieodpłatnego przyjmowania odpadów.

kaucyjne zasady

Istota funkcjonowania systemu kaucyjnego jest bardzo prosta. Konsument nabywa produkt (napój) w opakowaniu, przy czym w cenę produktu wliczona jest kaucja za opakowanie. Wartość kaucji zwracana jest nabywcy, gdy ten zdecyduje się zwrócić puste opakowanie (w przypadku opakowań wielokrotnego użytku) lub odpad opakowaniowy (zasadniczo w przypadku opakowań jednokrotnego użytku).

Zgodnie z art. 40m ust. 1 u.g.o.o.o. maksymalna wysokość kaucji ma wynosić 2 zł. Konkretną stawkę wyznaczy jednak stosowne rozporządzenie w sprawie wysokości kaucji dla poszczególnych rodzajów opakowań objętych systemem kaucyjnym. Początkowo stawka na każdy rodzaj opakowań miała wynosić 0,50 zł. Najnowszy projekt zakłada jednak podniesienie stawki kaucji na butelki szklane wielokrotnego użytku o pojemności do półtora litra do 1,00 zł.

Konsument nie będzie musiał okazywać paragonu, aby uzyskać zwrot kaucji. Wszelkiego rodzaju zastrzeżenia przedsiębiorcy uzależniające zwrot kaucji od przedstawienia paragonu nie będą skuteczne. Wynika to wprost z art. 40g ust. 1 pkt 4 u.g.o.o.o. Niedopuszczalne będzie również zwracanie kaucji w formie vouchera na kolejne zakupy, co dotychczas było praktykowane przez niektórych przedsiębiorców. Zawsze zwrot kaucji będzie musiał nastąpić w gotówce.

Obecnie wciąż nie wiadomo jednak, w jaki sposób kaucja będzie zwracana. W grę wchodzi m.in. zwrot bezpośredni przez tzw. butelkomat oraz zwrot dokonywany przez sprzedawcę. W praktyce zasady zwrotu określi podmiot reprezentujący we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie systemu kaucyjnego.

Sklepy uczestniczące w systemie zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych oraz zwrotu kaucji nie będą mogły ustanowić limitu przyjmowanych jednorazowo opakowań. Prowadzący sklepy o niewielkiej powierzchni powinni zatem rozważyć, czy są w stanie przyjmować i odpowiednio przechowywać opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym, które będą zwracane przez użytkowników końcowych. Przypomnijmy, że nie mają one obowiązku przystępowania do systemu kaucyjnego w zakresie zwrotu kaucji i przyjmowania opakowań/odpadów opakowaniowych. Wystarczy, że ograniczą się jedynie do obowiązku pobierania kaucji.

• Czy przedsiębiorcy będą musieli zwracać kaucję za otrzymane od nabywców rozbite butelki?

Tak, kaucję trzeba będzie zwracać również za opakowania wielokrotnego użytku, które już po sprzedaży stały się odpadem opakowaniowym. Wskazuje na to art. 44 ust. 10 u.g.o.o.o. Innymi słowy, sklepy uczestniczące w systemie kaucyjnym w zakresie pobierania i zwrotu kaucji będą musiały przyjąć również stłuczone butelki i zwrócić z tego tytułu kaucję. Oznacza to, że sklepy przyjmujące opakowania i odpady opakowaniowe muszą przygotować odpowiednią infrastrukturę, aby móc przechowywać także stłuczone szkło.

• Co w sytuacji, gdy nabywca nie zwróci opakowania lub odpadu opakowaniowego i nie uzyska zwrotu kaucji? Czy będzie ona dodatkowym przychodem sprzedawcy?

Zgodnie z art. 40i ust. 4 u.g.o.o.o. środki finansowe pochodzące z nieodebranej kaucji oraz ze sprzedaży materiałów pochodzących z przetwarzania odpadów opakowaniowych przeznacza się na finansowanie systemu kaucyjnego. Oznacza to więc, że niezwrócona kaucja trafi do podmiotów wprowadzających produkty w opakowaniach na napoje – nie będzie więc dodatkowym przychodem sprzedawcy.

Opłata produktowa

Przedsiębiorcy, którzy wbrew obowiązującej regulacji nie zdecydują się przystąpić do systemu kaucyjnego, zostaną obciążeni opłatą produktową. Do jej uiszczania będą zobowiązane wszystkie podmioty, które nie osiągną wymaganych poziomów selektywnego zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych. Trudność polega na tym, że osiągnięcie odpowiednich poziomów zbierania tych opakowań i odpadów opakowaniowych może nastąpić wyłącznie poprzez uczestnictwo w systemie kaucyjnym. Począwszy od 1 stycznia 2025 r., będzie to jedyny sposób przewidziany przez u.g.o.o.o. To oznacza, że przedsiębiorca nie będzie mógł powołać się przed organem na to, że osiągnął poziomy selektywnego zbierania np. poprzez organizację odzysku.

Opłata produktowa będzie w takiej sytuacji obliczana osobno dla każdego rodzaju opakowań. Jej wysokość dla opakowań na napoje objętych systemem kaucyjnym w 2025 r. będzie wynosić zaledwie 10 gr za kilogram, co wynika z załącznika do rozporządzenia ministra klimatu i środowiska z 9 grudnia 2023 r. w sprawie stawek opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań (Dz.U. z poz. 2683). Od 2026 r. wysokość opłaty wyniesie złotówkę za kilogram, natomiast od 2027 r. będzie to już 5 zł za kilogram. Przyjęcie tego rodzaju rozwiązań jasno wskazuje, że ustawodawca liczy się z masowymi problemami przedsiębiorców w zakresie uzyskania odpowiednich poziomów zbierania. Nie sposób bowiem wytłumaczyć w inny sposób tego, że opłata produktowa została ustalona na tak niskim poziomie w pierwszym roku funkcjonowania systemu, podczas gdy w kolejnych latach wzrośnie najpierw dziesięciokrotnie, a później jeszcze pięciokrotnie.

• Czy podmiot, który będzie uczestniczył w systemie kaucyjnym, ale nie osiągnie przewidzianych prawem poziomów selektywnego zbierania, będzie zwolniony z opłaty produktowej?

Nie, w takiej sytuacji podmiot wprowadzający oraz podmiot reprezentujący (prowadzący dla tego przedsiębiorcy system kaucyjny) zobowiązani będą do uiszczenia opłaty produktowej. Jej wysokość będzie wynikać z różnicy pomiędzy wymaganym a uzyskanym przez wprowadzającego poziomem zbierania. Co istotne, w omawianym przypadku obowiązek zapłaty obciąży oba podmioty po połowie.

Nieoczywiste zobowiązania

Obowiązek pobrania kaucji może dotyczyć również mniej oczywistych podmiotów. Chodzi chociażby o hurtownie, które dostarczają napoje w opakowaniach do hoteli. Nie jest bowiem wykluczone, że hotel w określonych sytuacjach będzie mieścił się w pojęciu użytkownika końcowego. W takiej sytuacji hurtownia będzie musiała pobrać od hotelu kaucję.

• W jaki sposób ocenić, czy dany hotel jest użytkownikiem końcowym?

Najlepiej to rozstrzygnąć w umowie sprzedaży łączącej hurtownię z nabywcą. Przyjęcie tego rodzaju wykładni wydaje się najbardziej zasadne, ponieważ ustawodawca nie odniósł się do omawianego problemu. Nie sposób również domniemywać, że hotel nigdy nie będzie użytkownikiem końcowym. A zatem takie podmioty jak hurtownie będą musiały dokładać należytej staranności, aby ustalić, jakie jest dalsze przeznaczenie sprzedawanych przez nich napojów.

Ponieważ jednak wspomniana wykładnia może budzić pewne wątpliwości, należy rekomendować ustawodawcy podjęcie w tym zakresie aktywności legislacyjnej. Tym bardziej że na tle omawianej regulacji łatwo może dojść do nadużyć. Chodzi w szczególności o sytuacje, w których kaucja nie zostanie pobrana ani przez hurtownię, ani przez hotel.

kary administracyjne

Prawidłowe funkcjonowanie systemu kaucyjnego mają zagwarantować liczne administracyjne kary pieniężne, które przewidziano w art. 56 ust. 1 u.g.o.o.o. Z uwagi na swoją wysokość mają one przede wszystkim odstraszający charakter. Jest to tym bardziej istotne, że odpowiedzialność za naruszenia jest niezależna od winy podmiotu naruszającego. Warto jednak podkreślić, że stopień winy może mieć wpływ na wysokość kary nakładanej przez właściwy organ. Za zaniechanie umieszczenia w widocznym miejscu informacji o warunkach i trybie zwrotu pustych opakowań i odpadów opakowaniowych oraz możliwości zwrotu pobranej kaucji może zostać np. nałożona kara w wysokości od 500 zł. Z kolei np. za prowadzenie systemu kaucyjnego bez uzyskania zezwolenia czy niezapewnienie transportu oraz odbioru opakowań i odpadów opakowaniowych z jednostek handlu detalicznego i hurtowego ‒ przy czym chodzi tutaj o takie jednostki handlu detalicznego i hurtowego, które uczestniczą w zbiórce opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym, a zatem prowadzą również działalność w zakresie zwrotu kaucji ‒ grozi już nawet 1 mln zł.

Postępowanie w zakresie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na gruncie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi będzie się toczyć się w reżimie administracyjnoprawnym (zob. art. 58 pkt 5 u.g.o.o.o.). Chodzi w szczególności o dział III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ‒ Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2760).

Kompetencja do wymierzania powyższych kar będzie przysługiwać w większości przypadków właściwemu w sprawie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Dopiero od ostatecznej decyzji administracyjnej będzie przysługiwać skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

okres przejściowy

Aby umożliwić przedsiębiorcom sprawne przestawienie działalności na funkcjonowanie w nowych ramach prawnych, ustawodawca przewidział kilka rozwiązań przejściowych. Odnoszą się one do funkcjonujących obecnie systemów kaucyjnych, a także do opakowań, które począwszy od 1 stycznia 2025 r., będą objęte kaucją.

▶ Zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy nowelizującej opakowania, w których produkty będące napojami, zostały wprowadzone do obrotu przez wprowadzających produkty w opakowaniach na napoje lub wprowadzających bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje przed dniem przystąpienia do systemu kaucyjnego, mogą być wykorzystywane do momentu ich zużycia, zwrotu lub wyczerpania zapasów. Opakowania te nie podlegają kaucji. Dzięki temu możliwe będzie efektywne wykorzystanie opakowań, które znajdą się w obrocie przed uruchomieniem systemu kaucyjnego. A zatem w początkowych miesiącach 2025 r. w obrocie znajdą się zarówno opakowania objęte kaucją, jak i te, od których nie będzie ona pobierana.

▶ Jeżeli chodzi natomiast o funkcjonujące obecnie systemy kaucyjne, które przedsiębiorcy tworzyli na zasadzie dobrowolności, mogą one działać wyłącznie do końca 2024 r. Jednak opakowania, w których napoje zostały wprowadzone do obrotu przez wprowadzających napoje w opakowaniach przed datą uruchomienia systemu kaucyjnego, będzie można zbierać na dotychczasowych zasadach aż do końca 2025 r. W praktyce oznacza to, że w pierwszym roku funkcjonowania systemu kaucyjnego, w odniesieniu do niektórych opakowań (wprowadzonych przed 1 stycznia 2025 r.) wciąż będzie można zwracać kaucję np. w formie bonu na kolejne zakupy. ©℗