Dopuszczalność przeniesienia decyzji, czyli zmiana jej adresata, jest wyjątkiem od ogólnej zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków z decyzji. Jest więc dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy tak stanowi prawo. Problem w tym ‒ w zakresie przeniesienia decyzji w części ‒ że art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dopuszczalność przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, ale nie jest oczywiste, czy jest to dopuszczalne w części. Jeszcze przed mniej więcej dekadą było dla inwestorów oczywistością, że mogą przenieść decyzję o warunkach zabudowy w części na inny podmiot. Swego czasu nawet warunki zabudowy dla znacznych połaci miast stanowiły surogaty miejscowych planów, do których uchwalenia gminom się nie spieszyło. Części tych znacznych obszarowo decyzji były następnie przenoszone na poszczególnych deweloperów, którzy pozyskiwali pozwolenia na budowę dla swojej części.
Posiłkowano się przy tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 679/06), który dotyczył przeniesienia w części pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 ust. 1 prawa budowlanego. Wyrok ten ustanawiał już pewne warunki przeniesienia decyzji w części. Wskazano w nim bowiem, że prawo budowlane nie wprowadza żadnych ograniczeń, z których wynikałby zakaz przenoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do części inwestycji dającej się wyodrębnić.
Na kanwie powyższych wytycznych Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska również sformułowała warunki w odniesieniu do przenoszenia w części decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W interpretacji z 14 marca 2011 r. wskazano następujące warunki niezbędne do częściowej cesji decyzji środowiskowej:
1) możliwość fizycznego i przestrzennego wyodrębnienia części przedsięwzięcia, tak aby uzyskane części mogły być oddzielnie realizowane przez różne podmioty, na podstawie odrębnych pozwoleń uzyskanych w toku postępowania inwestycyjnego;
2) możliwość samodzielnego funkcjonowania wydzielonych części zgodnie ze swoim przeznaczeniem;
3) zakaz jakiejkolwiek zmiany warunków określonych w pierwotnej decyzji.
Podejście to zostało zaakceptowane w literaturze, która również podkreślała analogie do art. 40 prawa budowlanego. Jak wskazywał K. Gruszecki („Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko”, wyd. III, Warszawa 2020), „postanowienia art. 72a ustawy są bardzo zbliżone do tych wynikających z przytaczanego wyżej art. 40 prawa budowlanego. Również pojęcie przedsięwzięcia bardzo ściśle wiąże się z zamierzeniami o charakterze budowlanym. Dlatego też należy uznać, że poglądy wypracowane na kanwie postanowień art. 40 prawa budowlanego będą mogły znajdować odpowiednie zastosowanie również w odniesieniu do możliwości przeniesienia uprawnień wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach”.
Podkreślić w tym kontekście należy, że podział inwestycji na mniejsze w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nabiera szczególnego znaczenia wobec zakazu tzw. salami slicing. Zakaz ten dotyczy dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze w celu uniknięcia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z definicją ustawową na potrzeby takiej oceny przedsięwzięcia powiązane technologicznie traktuje się jako jedno przedsięwzięcie, chociażby były realizowane przez różnych inwestorów. Wskazania przy tym wymaga, że poprzez przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w części nie będziemy mieć do czynienia z dwoma odrębnymi decyzjami. Nadal będzie to jedna decyzja, ale w określonym zakresie posiadająca dwóch różnych adresatów (lub większą ich liczbę).

Radykalna zmiana podejścia judykatury

Jak już wskazano, najnowsze orzecznictwo całkowicie wykluczyło dopuszczalność przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy w części, a to z uwagi na potrzebę ochrony ładu przestrzennego. Ta sama idea stoi również m.in. za linią orzeczniczą niedopuszczającą wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej (oczywiście poza argumentem obejścia ochrony gruntów rolnych klas I‒III, dla których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne). Linia orzecznicza w ww. zakresie utrzymała się mimo wprowadzenia rozporządzeniem formularza wniosku o warunki zabudowy wprost przewidującego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Powyższy przykład pokazuje, jak raz ukształtowany, niekorzystny kierunek orzecznictwa ulega utrwaleniu, nawet wbrew klarownym i czytelnym zmianom w prawie.
Reprezentatywny dla tego orzecznictwa jest wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r. (sygn. akt II OSK 366/19), w którym stanowczo stwierdzono, że „w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. (prawa zamówień publicznych ‒ red.) dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona”. Zatem w ocenie sądu, wbrew orzecznictwu na kanwie art. 40 prawa budowlanego, w przypadku przeniesienia warunków zabudowy nie są dopuszczalne jakiekolwiek zmiany poza osobą adresata decyzji.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Łd 134/22) wyjaśniono, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do części terenu mogłoby w praktyce „prowadzić do dokonywania zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, dotyczącej jedynie tej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o przeniesieniu, której to analizy w postępowaniu o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy w ogóle nie przeprowadza się”.

Realne zagrożenie?

Wydaje się, że prezentowane wyżej radykalne stanowisko wykluczające przeniesienie warunków zabudowy w części jest nieuzasadnione. W szczególności, jak już wskazano, w wyniku częściowego przeniesienia nie dojdzie do podziału decyzji o warunkach zabudowy na dwa odrębne byty. Wręcz przeciwnie, decyzja nadal będzie niepodzielną całością, a w szczególności jej sentencja. Jedynie adresatami poszczególnych obowiązków będą inne podmioty. Wydaje się wobec powyższego, że całkowicie nieuzasadniona jest obawa, iż w takim przypadku każda część przeniesionej decyzji będzie mogła być dowolnie zmieniana, bez względu na treść analizy architektoniczno-urbanistycznej. Wręcz przeciwnie, wyniki tej analizy nadal będą jej immanentną częścią i zmiany decyzji będą musiały je uwzględniać. Skoro nie stanowi zagrożenia dla ochrony środowiska przeniesienie w części (pod pewnymi warunkami) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym bardziej, per analogiam, nie powinno to zagrażać ładowi przestrzennemu w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy.

Kłopoty w praktyce obrotu

Kwestia przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w części jest niezwykle doniosła dla obrotu gospodarczego i inwestycyjnego. W praktyce inwestorzy, a zwłaszcza instytucje bankowe, dla udzielenia kredytu wymagają od deweloperów legitymowania się kompletem decyzji: od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzez warunki zabudowy, aż po pozwolenie na budowę. Problem ten jest szczególnie dostrzegalny w przypadku sprzedaży projektów farm fotowoltaicznych. Na etapie warunków zabudowy inwestor jeszcze nie wie, na jaką moc otrzyma warunki przyłączenia. Sieć jest coraz bardziej obciążona i króluje zasada „kto pierwszy, ten lepszy”. Okazuje się na etapie realizacji, że projekt trzeba podzielić na mniejsze, bo tylko część mocy zostanie wykorzystana w ramach warunków zabudowy, a reszta musi czekać na lepsze czasy, tj. inwestycje gestora w rozbudowę sieci. Deweloper nie jest jednak w stanie sprzedać części projektu, bo choć może uzyskać częściowe przeniesienie pozwolenia na budowę, a nawet decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to przeniesienie warunków zabudowy w części jest zablokowane.

Postulaty de lege ferenda

Dopuszczalność przenoszenia w części na inny podmiot decyzji wydawanych w toku procesu inwestycyjnego ma istotne znaczenie dla gospodarki. Tak doniosła kwestia nie powinna być pozostawiona w sferze niepewności i zależeć od aktualnego orzecznictwa. Jak pokazuje przykład warunków zabudowy, mimo że nie doszło do żadnej zmiany w przepisach, nastąpiła radykalna zmiana stanowiska orzecznictwa. Ustawodawca powinien takie kwestie przesądzić wprost w ustawie i uregulować ewentualne warunki przeniesienia w części decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, warunki zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Odbyłoby się to z wielką korzyścią dla pewności obrotu inwestycyjnego, w szczególności w przeżywającej boom inwestycyjny branży fotowoltaiki.
Podstawa prawna
•art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2002 r. poz. 503; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185)
•art. 40 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1846)