Od 21 marca w wybranych strefach Wałbrzycha ma obowiązywać zakaz używania wyrobów z tworzyw sztucznych; a od września – zakaz sprzedaży i udostępniania klientom jednorazowych toreb na zakupy. To pierwsze miasto w Polsce z tak rygorystycznymi zasadami wobec plastiku. Pytanie tylko, czy są one zgodne z przepisami i czy radni nie wyszli poza swoje kompetencje. Wątpliwości ma wojewoda dolnośląski, który nakazał radzie poprawienie uchwały. Większość pytanych przez nas prawników wytyka rajcom błędy, choć są i tacy, którzy chwalą samorząd za zdecydowanie i zwrócenie uwagi na problem.
Stanowisko wojewody dolnośląskiego dla DGP z 20 lutego 2020 r.
Wojewoda dolnośląski, jako organ nadzoru nad działalnością gminną, prowadzi postępowanie nadzorcze wobec uchwały nr XX/197/2020 Rady Miejskiej Wałbrzycha w sprawie ograniczenia stosowania oraz wyeliminowania niektórych, jednorazowych wyrobów z tworzyw sztucznych. 13 lutego 2020 r. zostało wystosowane pismo do Rady Miejskiej Wałbrzycha o udzielenie wyjaśnień w związku z podjętą uchwałą. W piśmie wskazano przepisy, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone:
• art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 41 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511), polegającym na ustanowieniu norm niespełniających kryteriów upoważniających do ich uregulowania w przepisach porządkowych,
• art. 4 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), polegającym na określeniu mocy jej wejścia w życie w sposób niezgodny z charakterem przypisanym przepisom porządkowym,
• art. 40a ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 542), polegającym na ustanowieniu przepisów niezgodnych z regulacją ustawową.
Rada Miejska Wałbrzycha w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wystąpienia wojewody dolnośląskiego ma prawo ustosunkować się do stanowiska (…). Wyjaśnienia (…) zostaną poddane analizie i w ich następstwie wojewoda podejmie decyzję o ewentualnym stwierdzeniu nieważności uchwały.
Przepis porządkowy nie może regulować spraw krajowych
Spośród przywołanych przez Radą Miasta Wałbrzycha przepisów jedynie art. 40 ust. 3 ustawy osamorządzie gminnym może stanowić samodzielną podstawę do podjęcia uchwały będącej źródłem prawa powszechnie obowiązującego adresowanej do podmiotów niepozostających wjakiejkolwiek więzi organizacyjnej zorganem wydającym dany akt. Uchwała zaliczana do tej kategorii aktów prawnych może przewidywać nakazy i zakazy określonego zachowania, karę grzywny za ich naruszanie wymierzaną wtrybie ina zasadach określonych wprawie owykroczeniach. Przepis ten stanowi, że wzakresie nieuregulowanym wodrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju ibezpieczeństwa publicznego.
W doktrynie prawa samorządowego i orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat konsekwentnie przyjmuje się, że przepis ten ma charakter wyjątkowy, a w konsekwencji zawarte w nim przesłanki muszą być interpretowane w sposób ścisły. Przyjmuje się również, że musi on dotyczyćzagrożeń o charakterze lokalnym, którym przeciwdziałać mają organy samorządu gminnego. Przepis ten nie może być wykorzystywany do próby uzupełnienia systemu prawnego w kwestiach ogólnokrajowych, które nie mają ściśle lokalnego charakteru. W sposób szczególnie dobitny było to podkreślane przy próbach wykorzystania przedmiotowego przepisu do walki z dopalaczami, co spotkało się z krytyką ze strony organów nadzoru.
Ale niewątpliwą zaletą tej uchwały jest zwrócenie uwagi opinii publicznej na niezwykle istotny problem, który powinien być jak najszybciej rozwiązany.
Nie spełniono przesłanek z ustawy o samorządzie gminnym
Daniel Chojnacki radca prawny z Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka
Przywołane wuchwale podstawy prawne dotyczą –mniej lub bardziej bezpośrednio –obowiązków podmiotów publicznych w zakresie działań na rzecz ochrony środowiska iochrony zdrowia obywateli. Zuzasadnienia uchwały wynika jednak, że kluczowym przepisem, woparciu októry przyjmowana była uchwała, był art. 40 ust. 3 ustawy osamorządzie gminnym, czyli ogólny przepis upoważniający organy gminy do przyjęcia przepisów porządkowych. Istotna część uzasadnienia uchwały sprowadza się do próby wykazania, że wtym przypadku mogła znaleźć zastosowanie ta ogólna norma wynikająca z ustawy osamorządzie gminnym. Ale uzasadnienie zastosowania przepisów porządkowych wymaga wykazania łącznego spełnienia trzech przesłanek: braku uregulowania danej kwestii wprzepisach powszechnie obowiązujących, wskazania, że przepisy te są niezbędne dla ochrony zdrowia iżycia obywateli czy też dla zapewnienia porządku, spokoju ibezpieczeństwa publicznego oraz że sprawy regulowane tymi przepisami mają charakter lokalny. Obawiam się, że mimo podjętych starań nie udało się wykazać spełnienia żadnej zpowyższych przesłanek. Oile kwestia rozumienia przesłanki pierwszej może być różnie rozumiana wkontekście zakazu używania określonych przedmiotów ztworzyw sztucznych, otyle trudno uznać wyjaśnienia zawarte wuzasadnieniu uchwały mające wykazać spełnienie przesłanek drugiej itrzeciej za wystarczające.
Absurdalne rozwiązanie
dr hab. Mariusz Bidziński profesor SWPS Uniwersytet Humanistycznospołeczny
Uchwała Wałbrzycha jest aktem wykraczającym poza kompetencje tego organu. Żaden zprzytoczonych wtreści uchwały przepisów –ale również i z pominiętych –nie uprawnia organów samorządowych do ograniczania zasad i form prowadzenia działalności gospodarczej. To rolą ustawodawcy jest określenie wustawach bądź aktach wykonawczych produktów, przedmiotów czy też substancji, których używanie lub wykorzystywanie jest niedozwolone.
W efekcie skoro obowiązujące normy prawa nie zakazują posługiwania się produktami jednorazowego użytku wykonanymi z tworzyw sztucznych i oksydegradowalnych oraz brak jest ustawowej delegacji dla wprowadzenia takich ograniczeń przez organy samorządu terytorialnego, to działanie rady miasta uznać należy za niedopuszczalne.
Na marginesie należy wskazać, iż nawet gdyby w myśl przepisów rada miasta została w taką kompetencję wyposażona, to sposób redakcji uchwały (jej treść, użyte pojęcia niedookreślone, brak precyzji podmiotowej i przedmiotowej) powoduje, iż jest ona nieczytelna i nie spełnia wymogów określoności. Dla przykładu można wskazać absurdalne postanowienie par. 3. ust. 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym zakazuje się posiadania i używania pojemników na żywność czy napoje, jak również toreb na zakupy z tworzywa sztucznego. Przyjęta treść oznacza bowiem, że w rozumieniu rady miasta wejście do strefy wolnej od jednorazowego plastiku zabronione jest dla każdego, kto posiada przy sobie np. pudełko z obiadem, butelkę wody mineralnej czy też buty na zmianę w plastikowej torbie, choćby te były poukrywane w plecaku czy w kieszeniach. Jednocześnie powstaje pytanie, czy przy wejściu do strefy będziemy poddawani przez służby miejskie lub agencję ochrony drobiazgowej weryfikacji i przeszukiwane będą nasze rzeczy?
Radni nie wdrażają dyrektywy
Mirosław Sajewicz adwokat z Kancelarii Kaczorowski i Partnerzy
Podstawowym problemem pojawiającym się przy ocenie wałbrzyskiej uchwały jest niewłaściwie powołana podstawa prawna, tj. art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 2 i4 konstytucji oraz art. 4 ust. 1 iart. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego iRady (UE) 2019/904 z5 czerwca 2019 r. wsprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów ztworzyw sztucznych na środowisko. Wydaje się, że rada miejska zainspirowana wartościami wypływającymi zprzepisów konstytucji (które nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego), postanowiła dokonać w uchwale swoistej implementacji unijnej dyrektywy na obszarze stanowiącym dominium gminy, wprojektowanych „sferach wolnych od plastiku”. Jest to bardzo poważne nieporozumienie, godzące zarówno wpolski porządek konstytucyjny, jak i w prawo UE. Podmiotami odpowiedzialnymi za wdrożenie art. 4 ust. 1 iart. 5 dyrektywy są bowiem państwa członkowskie, rozumiane jako suwerenne podmioty prawa międzynarodowego, nie zaś np. samorządy państw członkowskich. Oile zatem polski ustawodawca nie wpadnie na szalony pomysł, by transponować ww. dyrektywę za pomocą aktów prawa miejscowego inie wyda wyraźnego ustawowego upoważnienia dla samorządów wtym zakresie (co notabene byłoby sprzeczne zunijnymi zasadami efektywności iasymilacji), otyle każda próba wydania przez samorządy przepisów podobnych do uchwały musi skończyć się niepowodzeniem.
Uchwała nie spełnia wszystkich koniecznych przesłanek wynikających z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (…). Przypomnieć też należy, że uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawie o samorządzie gminnym, a przepisy gminne nie mogą niweczyć wynikającego z ustawy prawa prowadzenia działalności gospodarczej z zachowaniem warunków określonych w odrębnych przepisach (wyrok NSA z 6 marca 1992 r., SA/Po 147/91).
Brak lokalnego charakteru
Dr Magdalena Niziołek radca prawny
By rada gminy mogła uchwalić przepis porządkowy, muszą wystąpić wszystkie określone przesłanki prawne ifaktyczne:
1) zakres uchwały nie jest uregulowany w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,
2) występuje zagrożenie jednej z kategorii dóbr wyszczególnionych bezpośrednio i enumeratywnie w art. 40 ust. 3 ustawy (ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego),
3) niezbędność podjęcia natychmiastowych działań na rzecz ochrony tych wartości.
Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, w uzasadnieniu uchwały słusznie wskazano, że brak jest przepisów ustawowych zawierających regulacje prowadzące do faktycznego ograniczenia, a w konsekwencji do wyeliminowania poszczególnych rodzajów opakowań jednorazowego użytku wykonanych z tworzyw sztucznych. NSA zauważył w wyroku z 11 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 68/06, o „zakresie nieuregulowanym” można mówić na gruncie przepisu art. 40 ust. 3 usg wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk. Należy więc uznać, że ta przesłanka do podjęcia przedmiotowej uchwały, mającej charakter przepisu porządkowego została spełniona.
Nie jest natomiast tak oczywiste spełnienie drugiej i trzeciej z wyżej wymienionych przesłanek, tj., czy istotnie zaistniała niezbędność podjęcia natychmiastowych czynności przeciwdziałających zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
W judykaturze podkreśla się, że przepisy porządkowe mogą być wydawane w ściśle określonych okolicznościach, kiedy istnieje realne zagrożenie wskazanych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wartości podlegających ochronie, wymagających natychmiastowej reakcji władz samorządowych lub organu administracji rządowej.
WSA w Gliwicach w wyroku z 30 stycznia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1161/14) zaznaczył, że wydawanie przepisów porządkowych może mieć miejsce w sytuacjach, gdy zagrożenie jest tego rodzaju, że nie ma czasu na uchwalenie ustawy. Z kolei WSA w Gorzowie Wlkp. zauważa, że za pomocą przepisów porządkowych nie można wypełniać braków ustawodawstwa obowiązującego w całym kraju lub likwidować zagrożeń o ogólnokrajowym znaczeniu (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 26/11). TK stoi zaś na stanowisku, że kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach realnym zagrożeniom (por. wyrok TK z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, OTK-A 2003, nr 6, poz. 62).
Tak więc mimo że w uzasadnieniu uchwały wskazano, że istnieje potencjalne zagrożenie zdrowia ludzi z powodu zbyt dużego zużycia wyrobów plastikowych, wydaje się, iż zagrożenie to nie ma charakteru wyłącznie lokalnego i nie wymaga natychmiastowej reakcji.
Niesprzeczna z prawem i cenna
Dr hab. Stefan Płażek Uniwersytet Jagielloński, Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego
Jakieś 15 lat temu miała miejsce podobna batalia oustanawianie przez gminę stref wolnych od palenia tytoniu. Postawiliśmy wówczas jako pierwsi zprof. Pawłem Chmielnickim tezę odopuszczalności takich uchwał. Przeciwnicy wosobach palących przedstawicieli piśmiennictwa iorzecznictwa też wtedy szermowali wolnościowymi argumentami natury konstytucyjnej. Ale uchwały takie zaczęto podejmować iostały się one wnadzorze zuwagi na argument, który itu działa (zdrowie populacji) ito nawet bez nowelizacji ustawy „tytoniowej” (miało to miejsce dopiero później).
Używanie toreb plastikowych jest, podobnie jak palenie tytoniu, pewnym wytworzonym nałogiem. A coraz więcej osób (ja też) korzysta z toreb wielorazowych, o niebo przy tym gustowniejszych niż siatki używane za komuny. Szkodliwość plastiku – i to nie tylko z uwagi na jego trwałość, lecz także wpływ na żywność, z którą się styka, jest już stwierdzona bezdyskusyjnie naukowo. Przypomnijmy, że pod wpływem przepisów (prawa lokalnego, a następnie i ustawowych) powstrzymywanie się od palenia w bliskości innych osób przeszło w ostatnich kilkunastu latach ze sfery prawnej do już obyczajowej, co stanowi pozytywną ilustrację tezy Pawła Jasienicy, że to nie naród tworzy państwo, a państwo tworzy naród.
Dlatego uchwałę Rady Miasta Wałbrzycha uważam za nie tylko niesprzeczną z porządkiem prawnym, lecz także za aksjologicznie cenną.