Od 21 marca w wybranych strefach Wałbrzycha ma obowiązywać zakaz używania wyrobów z tworzyw sztucznych; a od września – zakaz sprzedaży i udostępniania klientom jednorazowych toreb na zakupy. To pierwsze miasto w Polsce z tak rygorystycznymi zasadami wobec plastiku. Pytanie tylko, czy są one zgodne z przepisami i czy radni nie wyszli poza swoje kompetencje. Wątpliwości ma wojewoda dolnośląski, który nakazał radzie poprawienie uchwały. Większość pytanych przez nas prawników wytyka rajcom błędy, choć są i tacy, którzy chwalą samorząd za zdecydowanie i zwrócenie uwagi na problem.
Stanowisko wojewody dolnośląskiego dla DGP z 20 lutego 2020 r.
Wojewoda dolnośląski, jako organ nadzoru nad działalnością gminną, prowadzi postępowanie nadzorcze wobec uchwały nr XX/197/2020 Rady Miejskiej Wałbrzycha w sprawie ograniczenia stosowania oraz wyeliminowania niektórych, jednorazowych wyrobów z tworzyw sztucznych. 13 lutego 2020 r. zostało wystosowane pismo do Rady Miejskiej Wałbrzycha o udzielenie wyjaśnień w związku z podjętą uchwałą. W piśmie wskazano przepisy, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone:
• art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 41 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511), polegającym na ustanowieniu norm niespełniających kryteriów upoważniających do ich uregulowania w przepisach porządkowych,
• art. 4 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), polegającym na określeniu mocy jej wejścia w życie w sposób niezgodny z charakterem przypisanym przepisom porządkowym,
• art. 40a ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 542), polegającym na ustanowieniu przepisów niezgodnych z regulacją ustawową.
Rada Miejska Wałbrzycha w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wystąpienia wojewody dolnośląskiego ma prawo ustosunkować się do stanowiska (…). Wyjaśnienia (…) zostaną poddane analizie i w ich następstwie wojewoda podejmie decyzję o ewentualnym stwierdzeniu nieważności uchwały.

Przepis porządkowy nie może regulować spraw krajowych

Spośród przywołanych przez Radą Miasta Wałbrzycha przepisów jedynie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić samodzielną podstawę do podjęcia uchwały będącej źródłem prawa powszechnie obowiązującego adresowanej do podmiotów niepozostających w jakiejkolwiek więzi organizacyjnej z organem wydającym dany akt. Uchwała zaliczana do tej kategorii aktów prawnych może przewidywać nakazy i zakazy określonego zachowania, karę grzywny za ich naruszanie wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Przepis ten stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
W doktrynie prawa samorządowego i orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat konsekwentnie przyjmuje się, że przepis ten ma charakter wyjątkowy, a w konsekwencji zawarte w nim przesłanki muszą być interpretowane w sposób ścisły. Przyjmuje się również, że musi on dotyczyćzagrożeń o charakterze lokalnym, którym przeciwdziałać mają organy samorządu gminnego. Przepis ten nie może być wykorzystywany do próby uzupełnienia systemu prawnego w kwestiach ogólnokrajowych, które nie mają ściśle lokalnego charakteru. W sposób szczególnie dobitny było to podkreślane przy próbach wykorzystania przedmiotowego przepisu do walki z dopalaczami, co spotkało się z krytyką ze strony organów nadzoru.
Ale niewątpliwą zaletą tej uchwały jest zwrócenie uwagi opinii publicznej na niezwykle istotny problem, który powinien być jak najszybciej rozwiązany.

Nie spełniono przesłanek z ustawy o samorządzie gminnym

Daniel Chojnacki radca prawny z Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka
Przywołane w uchwale podstawy prawne dotyczą – mniej lub bardziej bezpośrednio – obowiązków podmiotów publicznych w zakresie działań na rzecz ochrony środowiska i ochrony zdrowia obywateli. Z uzasadnienia uchwały wynika jednak, że kluczowym przepisem, w oparciu o który przyjmowana była uchwała, był art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, czyli ogólny przepis upoważniający organy gminy do przyjęcia przepisów porządkowych. Istotna część uzasadnienia uchwały sprowadza się do próby wykazania, że w tym przypadku mogła znaleźć zastosowanie ta ogólna norma wynikająca z ustawy o samorządzie gminnym. Ale uzasadnienie zastosowania przepisów porządkowych wymaga wykazania łącznego spełnienia trzech przesłanek: braku uregulowania danej kwestii w przepisach powszechnie obowiązujących, wskazania, że przepisy te są niezbędne dla ochrony zdrowia i życia obywateli czy też dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz że sprawy regulowane tymi przepisami mają charakter lokalny. Obawiam się, że mimo podjętych starań nie udało się wykazać spełnienia żadnej z powyższych przesłanek. O ile kwestia rozumienia przesłanki pierwszej może być różnie rozumiana w kontekście zakazu używania określonych przedmiotów z tworzyw sztucznych, o tyle trudno uznać wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu uchwały mające wykazać spełnienie przesłanek drugiej i trzeciej za wystarczające.

Absurdalne rozwiązanie

dr hab. Mariusz Bidziński profesor SWPS Uniwersytet Humanistycznospołeczny
Uchwała Wałbrzycha jest aktem wykraczającym poza kompetencje tego organu. Żaden z przytoczonych w treści uchwały przepisów – ale również i z pominiętych – nie uprawnia organów samorządowych do ograniczania zasad i form prowadzenia działalności gospodarczej. To rolą ustawodawcy jest określenie w ustawach bądź aktach wykonawczych produktów, przedmiotów czy też substancji, których używanie lub wykorzystywanie jest niedozwolone.
W efekcie skoro obowiązujące normy prawa nie zakazują posługiwania się produktami jednorazowego użytku wykonanymi z tworzyw sztucznych i oksydegradowalnych oraz brak jest ustawowej delegacji dla wprowadzenia takich ograniczeń przez organy samorządu terytorialnego, to działanie rady miasta uznać należy za niedopuszczalne.
Na marginesie należy wskazać, iż nawet gdyby w myśl przepisów rada miasta została w taką kompetencję wyposażona, to sposób redakcji uchwały (jej treść, użyte pojęcia niedookreślone, brak precyzji podmiotowej i przedmiotowej) powoduje, iż jest ona nieczytelna i nie spełnia wymogów określoności. Dla przykładu można wskazać absurdalne postanowienie par. 3. ust. 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym zakazuje się posiadania i używania pojemników na żywność czy napoje, jak również toreb na zakupy z tworzywa sztucznego. Przyjęta treść oznacza bowiem, że w rozumieniu rady miasta wejście do strefy wolnej od jednorazowego plastiku zabronione jest dla każdego, kto posiada przy sobie np. pudełko z obiadem, butelkę wody mineralnej czy też buty na zmianę w plastikowej torbie, choćby te były poukrywane w plecaku czy w kieszeniach. Jednocześnie powstaje pytanie, czy przy wejściu do strefy będziemy poddawani przez służby miejskie lub agencję ochrony drobiazgowej weryfikacji i przeszukiwane będą nasze rzeczy?

Radni nie wdrażają dyrektywy

Mirosław Sajewicz adwokat z Kancelarii Kaczorowski i Partnerzy
Podstawowym problemem pojawiającym się przy ocenie wałbrzyskiej uchwały jest niewłaściwie powołana podstawa prawna, tj. art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 2 i 4 konstytucji oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko. Wydaje się, że rada miejska zainspirowana wartościami wypływającymi z przepisów konstytucji (które nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego), postanowiła dokonać w uchwale swoistej implementacji unijnej dyrektywy na obszarze stanowiącym dominium gminy, w projektowanych „sferach wolnych od plastiku”. Jest to bardzo poważne nieporozumienie, godzące zarówno w polski porządek konstytucyjny, jak i w prawo UE. Podmiotami odpowiedzialnymi za wdrożenie art. 4 ust. 1 i art. 5 dyrektywy są bowiem państwa członkowskie, rozumiane jako suwerenne podmioty prawa międzynarodowego, nie zaś np. samorządy państw członkowskich. O ile zatem polski ustawodawca nie wpadnie na szalony pomysł, by transponować ww. dyrektywę za pomocą aktów prawa miejscowego i nie wyda wyraźnego ustawowego upoważnienia dla samorządów w tym zakresie (co notabene byłoby sprzeczne z unijnymi zasadami efektywności i asymilacji), o tyle każda próba wydania przez samorządy przepisów podobnych do uchwały musi skończyć się niepowodzeniem.
Uchwała nie spełnia wszystkich koniecznych przesłanek wynikających z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (…). Przypomnieć też należy, że uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawie o samorządzie gminnym, a przepisy gminne nie mogą niweczyć wynikającego z ustawy prawa prowadzenia działalności gospodarczej z zachowaniem warunków określonych w odrębnych przepisach (wyrok NSA z 6 marca 1992 r., SA/Po 147/91).

Brak lokalnego charakteru

Dr Magdalena Niziołek radca prawny
By rada gminy mogła uchwalić przepis porządkowy, muszą wystąpić wszystkie określone przesłanki prawne i faktyczne:
1) zakres uchwały nie jest uregulowany w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,
2) występuje zagrożenie jednej z kategorii dóbr wyszczególnionych bezpośrednio i enumeratywnie w art. 40 ust. 3 ustawy (ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego),
3) niezbędność podjęcia natychmiastowych działań na rzecz ochrony tych wartości.
Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, w uzasadnieniu uchwały słusznie wskazano, że brak jest przepisów ustawowych zawierających regulacje prowadzące do faktycznego ograniczenia, a w konsekwencji do wyeliminowania poszczególnych rodzajów opakowań jednorazowego użytku wykonanych z tworzyw sztucznych. NSA zauważył w wyroku z 11 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 68/06, o „zakresie nieuregulowanym” można mówić na gruncie przepisu art. 40 ust. 3 usg wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk. Należy więc uznać, że ta przesłanka do podjęcia przedmiotowej uchwały, mającej charakter przepisu porządkowego została spełniona.
Nie jest natomiast tak oczywiste spełnienie drugiej i trzeciej z wyżej wymienionych przesłanek, tj., czy istotnie zaistniała niezbędność podjęcia natychmiastowych czynności przeciwdziałających zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
W judykaturze podkreśla się, że przepisy porządkowe mogą być wydawane w ściśle określonych okolicznościach, kiedy istnieje realne zagrożenie wskazanych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wartości podlegających ochronie, wymagających natychmiastowej reakcji władz samorządowych lub organu administracji rządowej.
WSA w Gliwicach w wyroku z 30 stycznia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1161/14) zaznaczył, że wydawanie przepisów porządkowych może mieć miejsce w sytuacjach, gdy zagrożenie jest tego rodzaju, że nie ma czasu na uchwalenie ustawy. Z kolei WSA w Gorzowie Wlkp. zauważa, że za pomocą przepisów porządkowych nie można wypełniać braków ustawodawstwa obowiązującego w całym kraju lub likwidować zagrożeń o ogólnokrajowym znaczeniu (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 26/11). TK stoi zaś na stanowisku, że kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach realnym zagrożeniom (por. wyrok TK z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, OTK-A 2003, nr 6, poz. 62).
Tak więc mimo że w uzasadnieniu uchwały wskazano, że istnieje potencjalne zagrożenie zdrowia ludzi z powodu zbyt dużego zużycia wyrobów plastikowych, wydaje się, iż zagrożenie to nie ma charakteru wyłącznie lokalnego i nie wymaga natychmiastowej reakcji.

Niesprzeczna z prawem i cenna

Dr hab. Stefan Płażek Uniwersytet Jagielloński, Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego
Jakieś 15 lat temu miała miejsce podobna batalia o ustanawianie przez gminę stref wolnych od palenia tytoniu. Postawiliśmy wówczas jako pierwsi z prof. Pawłem Chmielnickim tezę o dopuszczalności takich uchwał. Przeciwnicy w osobach palących przedstawicieli piśmiennictwa i orzecznictwa też wtedy szermowali wolnościowymi argumentami natury konstytucyjnej. Ale uchwały takie zaczęto podejmować i ostały się one w nadzorze z uwagi na argument, który i tu działa (zdrowie populacji) i to nawet bez nowelizacji ustawy „tytoniowej” (miało to miejsce dopiero później).
Używanie toreb plastikowych jest, podobnie jak palenie tytoniu, pewnym wytworzonym nałogiem. A coraz więcej osób (ja też) korzysta z toreb wielorazowych, o niebo przy tym gustowniejszych niż siatki używane za komuny. Szkodliwość plastiku – i to nie tylko z uwagi na jego trwałość, lecz także wpływ na żywność, z którą się styka, jest już stwierdzona bezdyskusyjnie naukowo. Przypomnijmy, że pod wpływem przepisów (prawa lokalnego, a następnie i ustawowych) powstrzymywanie się od palenia w bliskości innych osób przeszło w ostatnich kilkunastu latach ze sfery prawnej do już obyczajowej, co stanowi pozytywną ilustrację tezy Pawła Jasienicy, że to nie naród tworzy państwo, a państwo tworzy naród.
Dlatego uchwałę Rady Miasta Wałbrzycha uważam za nie tylko niesprzeczną z porządkiem prawnym, lecz także za aksjologicznie cenną.