W ostatnich tygodniach przebieg sejmowego procesu legislacyjnego znalazł się w centrum zainteresowania opinii publicznej. Należy mieć nadzieję, że to zjawisko nie będzie tylko inspiracją dla coraz ostrzejszych komentarzy politycznych, ale stanie się impulsem do poważnej refleksji nad koniecznością głębszej reformy procesu stanowienia prawa.
Legislacja w Polsce musi stać się wrażliwa na argumenty merytoryczne, a prawodawcy winni zacząć brać pod uwagę opinie obywateli. Z poprawą jakości debaty legislacyjnej nieuchronnie zaś musi wiązać się deregulacja życia gospodarczego i społecznego.
Parlamentarne nihil novi
Media, komentatorów i wyborców zaczęły zaskakiwać i oburzać błyskawiczny tryb procedowania nad nowym prawem oraz rytualność sejmowej debaty. Argumenty opozycji – czy to wygłaszane na sali plenarnej, czy na posiedzeniach komisji – co do zasady nie mają znaczenia. Bywa, że przedstawicielom opozycji uniemożliwia się nawet ich zgłoszenie. Opinie strony społecznej są jeszcze bardziej lekceważone.
Niestety, zjawiska, które w tej kadencji budzą tak wiele oburzenia opinii publicznej, nie odbiegają specjalnie od dotychczasowych parlamentarnych standardów. Wiele patologii, które dziś zaczynają być przedmiotem debaty, było nie tylko wielokrotnie krytykowanych przez wnikliwych obserwatorów procesu legislacyjnego, ale zostało nawet... zbadanych naukowo. Objawy, które dziś wzbudzają zainteresowanie, świadczą o przewlekłej (systemowej), a nie sezonowej (związanej z rządami Prawa i Sprawiedliwości) chorobie polskiego parlamentaryzmu.
Pierwsze tygodnie rządu na sejmowym by-passie
Od początku kadencji do końca 2015 roku zgłoszono w Sejmie 59 projektów ustaw. Spośród nich autorem dwóch był prezydent Rzeczypospolitej, dziesięciu – Rada Ministrów, jednego – komisja sejmowa. W przypadku aż 38 ustaw i nowelizacji, czyli aż 64 proc. złożonych w listopadzie i grudniu projektów, autorami byli posłowie. Pozostałe osiem projektów to inicjatywy obywatelskie, które, nierozpatrzone w poprzednich latach i zgodnie z zasadą dyskontynuacji z automatu trafiły do Sejmu kolejnej kadencji.
Spośród dwudziestu ustaw przyjętych w tym czasie i opublikowanych tylko trzy – wszystkie związane z budżetem, gdzie wyłączną inicjatywę legislacyjną ma rząd – były autorstwa Rady Ministrów. Autorami prawie wszystkich złożonych projektów poselskich i wszystkich przyjętych ustaw byli zaś – przynajmniej formalnie – parlamentarzyści rządzącego ugrupowania, Prawa i Sprawiedliwości.
Tyle statystyka. Gdy przyjrzeć się projektom ustaw, wiele z nich – z podatkiem bankowym, przepisami dotyczącymi kontroli operacyjnej czy zmianami w służbie cywilnej na czele – to dokumenty, które w naturalny sposób powinny powstawać w rządzie. Co więcej, dzięki medialnym przeciekom i aktywnemu udziałowi przedstawicieli resortów w procesie legislacyjnym wiemy, że faktycznie tam powstawały. Projekty, które są tworzone przez rząd i w naturalny sposób realizują jego politykę, są więc jak dotąd przeprowadzane ścieżką poselską.
System zamknięty
To zjawisko jest jedną z wielu patologii sejmowego procesu ustawodawczego, opisanych przez dr Agnieszkę Dudzińską z Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk w opracowaniu zatytułowanym „System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego”. Badaczka – posługując się przyjętym przez komentatorów określeniem „by-passowanie projektów rządowych” – zwraca uwagę, że „ścieżka poselska jest atrakcyjniejsza, ponieważ pozwala na znacznie szybsze i mniej uciążliwe przygotowanie projektu na etapie przedparlamentarnym”. Nie ma potrzeby wypełniania wymogów Regulaminu Rady Ministrów: konsultacji publicznych, uzgodnień międzyresortowych czy konieczności zawarcia w projekcie oceny skutków regulacji. Zgłaszanie projektów rządowych jako poselskich służy omijaniu procedur, które miały być fundamentem dobrej legislacji.
Warto na dłużej zatrzymać się przy badaniach Agnieszki Dudzińskiej, bo zapoznanie się z ich efektami uświadamia, że dziś nagłaśniane problemy stanowią jedynie wierzchołek góry lodowej parlamentarnej patologii. Doktor Dudzińska analizowała prace legislacyjne Sejmu i Senatu w latach 2012–2014, a więc za rządów koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego. Przyjrzała się zarówno posiedzeniom plenarnym, jak i pracy dwóch komisji sejmowych oraz dwóch analogicznych komisji senackich. Bazowała przede wszystkim na stenogramach i wynikach głosowania – tak w komisjach, jak i na sesjach plenarnych.
Fikcja parlamentarnej debaty
Jaki obraz wyłania się z naukowej analizy prac parlamentu minionej kadencji? Konstytucyjny trójpodział władzy jest fikcją. Sejmowe spory mają jedynie rytualny, a nie perswazyjny charakter. Parlamentarzyści nie są wrażliwi na merytoryczne argumenty. Bez względu na to, co usłyszą w toku prac sejmowych czy senackich, i tak zagłosują zgodnie z tym, co nakażą im partyjni przełożeni. Proces stanowienia prawa jest zamknięty na bodźce zewnętrzne. Jeżeli obywatele chcą jakkolwiek wpłynąć na przebieg prac, muszą sięgnąć po obywatelską broń jądrową: co najmniej podnosić larum w mediach, a najlepiej zdecydować się na uliczne protesty albo okupację Sejmu. A nawet wówczas, gdy uda się zagrozić partyjnym politykom eskalacją obywatelskiego niezadowolenia, to „system” nie potraktuje obywateli podmiotowo, ale będzie próbował bezpiecznie skanalizować bunt poprzez kooptację jego liderów.
Praprzyczyną nadregulacja
Dlaczego tak rzadko słyszymy o tych niepokojących zjawiskach, skoro są one standardem polskiego parlamentaryzmu? Praprzyczyną wszystkich tych bolączek zdaje się być po prostu nadmiar stanowionego przez Sejm prawa. Wnikliwe obserwowanie procesu stanowienia prawa nie tylko przez obywateli, ale nawet przez media, organizacje pozarządowe czy wreszcie... samych polityków, jest bardzo trudne.
Doktor Dudzińska wylicza, że w 2012 roku w Sejmie odbyło się 1397 głosowań, a w trakcie pracy posłowie głosowali średnio co trzy minuty i 54 sekundy. Przypomnijmy, że w tymże 2012 roku wydano 19 761 stron przepisów. Nawet gdy odliczyć od tej liczby rozporządzenia i inne akty prawne niższego rzędu, to trudno uznać, że niespełna cztery minuty to czas wystarczający, by posłowie świadomie mogli brać udział w głosowaniach. A co dopiero, jeśli założyć możliwość śledzenia i rzetelnego relacjonowania tego procesu przez media czy udział w nim podmiotów obywatelskich. Ilość stanowionego w Polsce prawa sprawia, że na świadome uczestnictwo w procesie legislacyjnym mogą sobie pozwolić jedynie najlepiej sytuowani interesariusze zmian w przepisach. Na kontrolę – obywatelską czy medialną – nie ma miejsca.
Jak rozszczelnić system?
Najprostszym rozwiązaniem, które pozwoliłoby na podwyższenie poziomu debaty parlamentarnej i okołoparlamentarnej, byłoby po prostu systemowe spowolnienie procesu legislacyjnego. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami sejmowa większość może zadecydować, że ustawa zostanie przeprowadzona przez trzy czytania na jednym posiedzeniu Sejmu. Wprowadzenie do regulaminu Sejmu sztywnych terminów procedowania nad projektami (z możliwością ich skrócenia tylko kwalifikowaną większością, na przykład trzech piątych głosów) już istotnie zmieniłoby jakość stanowionego prawa i wpłynęło na ograniczenie jego nadprodukcji.
Przede wszystkim jednak dałoby politykom, organizacjom społecznym i interesariuszom przestrzeń do nagłaśniania swoich wątpliwości i informowania opinii publicznej o ewentualnych nieprawidłowościach. Problem jest tylko jeden. Taka zmiana wymagałaby decyzji o samoograniczeniu się przez samych parlamentarzystów. Dzisiaj trudno to sobie wyobrazić.
w 2012 roku odbyło się 1397 głosowań, a w trakcie pracy posłowie głosowali średnio co trzy minuty i 54 sekundy. Niespełna cztery minuty to za mało, by można było brać udział w głosowaniach.
