Bank centralny i rząd powinny współpracować. A o to nie będzie łatwo

W pewnym sensie wracamy do normalności, czyli do sytuacji, w której bank centralny i rząd nie są ze sobą nazbyt zaprzyjaźnione. W ostatnich trzech dekadach było tak przez długie lata. Wiele rządów musiało znosić „zbyt restrykcyjną” politykę pieniężną. Sytuacja zmieniła się tak naprawdę dopiero w ostatnich kilku latach.

Powrót normalności odbywa się wyjątkowo burzliwie, a i sama „normalność” będzie dość specyficzna. Politycy dotychczasowej opozycji grożą Adamowi Glapińskiemu, prezesowi Narodowego Banku Polskiego, Trybunałem Stanu. Ten bierze te groźby zupełnie poważnie i chce się bronić, m.in. z pomocą międzynarodowych instytucji takich jak Europejski Bank Centralny czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Przedstawiciele banku mówią nawet o odwoływaniu się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Unia na szczęście

Glapiński i jego współpracownicy mają sporo racji. W Unii Europejskiej niezależność banków centralnych to świętość. Politykom wolno co prawda wybierać ich prezesów, ale nie ma wtrącania się w ich działalność, nie mówiąc już o grożeniu odwołaniem. Wszystko to efekt myślenia, że wydawanie przez rząd bankowi centralnemu instrukcji, a zwłaszcza nakazywanie kupowania obligacji skarbowych, kończy się nadmierną emisją pieniądza i wysoką inflacją.

My oczywiście również przyjęliśmy europejskie standardy. Prezesa NBP można odwołać tylko w kilku przypadkach. Jednym z nich jest niekorzystne orzeczenie Trybunału Stanu. Sama uchwała Sejmu o postawieniu przed trybunałem skutkuje zawieszeniem w pełnieniu czynności – zezwala na to ustawa o Trybunale Stanu – ale w cyklicznej ocenie przygotowań Polski do członkostwa w strefie euro Europejski Bank Centralny jako najsłabszy punkt wskazuje właśnie ramy prawne, w tym możliwość zawieszenia szefa NBP w pełnieniu obowiązków. Stąd właśnie rodzące się w NBP pomysły potraktowania TSUE jako być może ostatniej instancji broniącej prezesa.

Co gorsza, stawianie Adama Glapińskiego przed trybunałem miałoby, delikatnie mówiąc, wątpliwe uzasadnienie. Jednym z ewentualnych (wciąż nie mówimy o realnych krokach prawnych, tylko o buńczucznych zapowiedziach) zarzutów jest to, że Glapiński zbyt późno zaczął podnosić stopy procentowe. Jedni mówią, że nie było podwyżek potrzebnych już na przełomie lat 2019 i 2020 (niedługo przed wybuchem pandemii inflacja zaczęła wyraźnie iść w górę, przekraczając nawet niewidziany wtedy od ładnych paru lat, uważany za niebezpiecznie wysoki poziom… 4 proc.), inni wskazują, że podwyżek stóp nie było w 2021 r. Wtedy wiadomo było, że w ramach popandemicznego odbicia czeka nas znaczący wzrost cen (o „putinflacji” związanej z rosyjską agresją na Ukrainę nie było jeszcze mowy). Glapiński długo przekonywał, że zaostrzenie polityki pieniężnej nie jest potrzebne, a jeszcze kilka tygodni przed pierwszą podwyżką stóp mówił, że taki ruch byłby szkolnym błędem. Od dłuższego czasu podkreśla jednak, że byliśmy jednym z pierwszych krajów, które po pandemii ruszyły z podwyżkami, a politykę NBP chwalił np. MFW.

Inny zarzut to finansowanie długu publicznego przez bank centralny. W trakcie pandemii, gdy nie było wiadomo, ani jak głęboki będzie kryzys, ani jak długo potrwa, NBP (podobnie jak inne banki centralne) zdecydował się na tzw. ilościowe luzowanie polityki pieniężnej. Kupił warte sporo ponad 100 mld zł obligacje Skarbu Państwa, Polskiego Funduszu Rozwoju i Banku Gospodarstwa Krajowego. To prawda, że zgodnie z konstytucją, która w tym punkcie jest odwzorowaniem regulacji unijnych, Narodowy Bank Polski ma zakaz finansowania deficytu budżetowego. Tyle że zakupy obligacji zostały dokonane nie na rynku pierwotnym, czyli nie bezpośrednio od emitenta, np. Ministerstwa Finansów, tylko na rynku wtórnym – od jakiejś instytucji finansowej, która wcześniej dokonała zakupu w MF. Wszystko co prawda wskazuje na to, że pośrednik mógł mieć obligacje raptem przez parę chwil, ale formalnie konstytucyjny zakaz złamany nie został.

Nawet jeśli uznać, że w obu sprawach racja jest po stronie „oskarżycieli”, to i tak trudno Glapińskiego postawić przed Trybunałem Stanu. Z prostego powodu: decyzje w sprawach stóp procentowych i skupu obligacji podejmują organy wieloosobowe – odpowiednio Rada Polityki Pieniężnej i zarząd banku. Ten argument przywołują broniący prezesa przedstawiciele NBP. I trudno się z nimi nie zgodzić.

Najlepsi, jak mówią

W innych punktach obrona prezesa ociera się o groteskę. Na zorganizowanej tuż przed poprzednim weekendem konferencji Glapiński mówił, że próba pozbawienia go stanowiska ma na celu przede wszystkim przyśpieszone wprowadzenie euro. On wstąpieniu do unii walutowej na tym etapie zdecydowanie się sprzeciwia. Moglibyśmy o tym pomyśleć za 8–10 lat, kiedy pod względem poziomu dochodów zrównamy się z Europą Zachodnią. A przyjęcie przez nas euro jest w interesie „jednego kraju tuż za naszą granicą”. Kraj nie był wymieniony z nazwy, ale chodzi o Niemcy.

Przypomnijmy: żeby bronić swojego stanowiska – i Polski przed euro – prezes jest gotów zwrócić się do Europejskiego Banku Centralnego (z siedzibą we Frankfurcie) czy do TSUE. Według niego naruszanie niezależności NBP zaszkodzi Polsce i upodobni nas do najgorszych krajów Ameryki Łacińskiej. A dziś mamy jeden z najlepszych banków centralnych, do tego liczący się w skali międzynarodowej, czego dowodem jest choćby to, że prezes NBP siedzi przy głównym stole na odbywających się co dwa miesiące spotkaniach gubernatorów banków centralnych w Banku Rozliczeń Międzynarodowych w Bazylei. O wysokich ocenach prowadzonej polityki pieniężnej była już mowa. Prezes wspomina też o przejrzystości działań banku centralnego, do której nie można mieć zastrzeżeń, bo są kontrolowane przez Najwyższą Izbę Kontroli, badane przez audytora, kierownictwo banku centralnego składa oświadczenia majątkowe, a poziom wynagrodzeń w zarządzie i na stanowiskach – rzecz niespotykana wręcz w skali światowej – podawany do publicznej wiadomości w serwisie internetowym banku centralnego.

Prezes nie wspomniał, że jawność wynagrodzeń w banku centralnym została wymuszona ustawą przyjętą prawie pięć lat temu po informacjach o wysokich zarobkach jego współpracownic. Obowiązek składania oświadczeń majątkowych istnieje, tyle że ich autorzy mogą poprosić o zastrzeżenie informacji i często tak właśnie się dzieje.

Prezes podkreśla, że naruszanie niezależności może mieć opłakane skutki dla stabilności systemu finansowego. Nie służy też zaufaniu do NBP. Problem w tym, że sam tego zaufania nie budował. Jego comiesięczne konferencje prasowe stały się pożywką dla kabaretów, ale i tak większym problemem są takie wolty jak podwyżka stóp krótko po tym, jak mówił o „szkolnym błędzie” albo ostatni minicykl obniżek, który skończył się zaraz po tym, jak się zaczął. Większym, bo podnoszącym poziom niepewności. Nie dotyczy to wyłącznie bankowych tłustych kotów, które mogą stracić miliony, bo gwałtownie zmieniają się ceny obligacji, lecz także drobnych inwestorów. I zwykłych obywateli, którzy tracą przez wysoką inflację.

Szorstka przyjaźń

Różnice zdań między bankiem centralnym a rządem w przeszłości dotyczyły głównie polityki pieniężnej. Trudno się dziwić, że minister finansów nie jest zadowolony, gdy wysokie stopy procentowe podnoszą mu koszty obsługi długu publicznego, a szef resortu pracy – gdy z tego powodu rośnie bezrobocie (teraz wzrostu bezrobocia tak bardzo się nie obawiamy; zabezpiecza nas przed tym choćby sytuacja demograficzna, skądinąd dużo gorsza niż np. dwie dekady temu). Ale na innych polach ta współpraca układała się – na ogół – całkiem dobrze. Bo obie strony mają całkiem sporo wspólnych interesów.

Najbardziej jaskrawy przykład to polityka kursowa. Rząd dostaje co roku wiele miliardów euro, które musi zamienić na złote. Może wymieniać je na rynku, ale kwoty, jakimi dysponuje, powodowałyby systematyczne umocnienie złotego (korzystne z punktu widzenia obniżania inflacji, ale dla eksporterów i wzrostu gospodarczego – nie tak bardzo). Może się umówić na wymianę bezpośrednio w NBP (presji na umocnienie złotego wtedy nie ma, ale w obiegu pojawia się więcej złotych, co sprzyja inflacji, zamiast ją zbijać). I w przeszłości były nawet formalne umowy między bankiem centralnym a resortem finansów określające zasady takiej wymiany.

Inny przykład: zysk NBP. 95 proc. kwoty wypracowanej przez bank trafia do budżetu. Tyle że w określaniu wysokości wyniku jest spora swoboda. Bierze się on głównie nie z bieżącej działalności (w czasach wysokich stóp procentowych i nadpłynności sektora bankowego, gdy NBP musi płacić bankom za kupowanie przez nie swoich papierów, działalność związana z prowadzeniem polityki pieniężnej przynosi więcej kosztów niż dochodów) i z zarządzania rezerwami walutowymi. A dokładniej – ze złotowej wyceny rezerw, które są ulokowane w innych walutach (i w złocie). Wystarczy, by złoty stracił nieco na wartości, by w NBP pojawił się pokaźny zysk. Zamiast wykazywać go w sprawozdaniu, można zwiększyć rezerwę na wypadek umocnienia złotego, bo wtedy pokazałaby się strata. Teoretycznie w ten sposób stabilizujemy wynik banku. W praktyce możemy jednak pozbawić budżet okresowych miliardowych wpływów.

Takich spraw jest oczywiście dużo więcej. Wśród nich są różne wymiary starań o stabilność finansową – od monitorowania sytuacji w sektorze finansowym przez prace nad regulacjami, które zwykle w bardzo wymierny sposób wpływają na kondycję sektora, aż po działania w sytuacjach kryzysowych.

W tych „innych kwestiach”, o których na ogół mniej się mówi, bank centralny i rząd były w stanie się dogadywać. Nawet gdy prezes i premier stali na przeciwnych biegunach politycznych. Teraz może być o to trudniej. Deklaracje, jakie padają z obu stron, to jedno. Doświadczenia z przeszłości – drugie. Gdy prezesem NBP był Sławomir Skrzypek, wskazany przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego, przegłosowany w Sejmie za „pierwszego PiS”, bank centralny zmienił o 180 stopni wcześniejsze pozytywne nastawienie do przyjęcia euro (rząd PO-PSL był na „tak”). W samym banku trwały też gorące dyskusje na temat wyniku finansowego. Ale wtedy Skrzypek nie miał za sobą całego zarządu NBP, a członkowie RPP za jego kadencji (trwającej niewiele ponad trzy lata; Skrzypek zginął w katastrofie smoleńskiej) zostali wybrani jeszcze za rządów SLD-PSL.

Teraz prezes NBP może liczyć na wsparcie całego zarządu (chyba że dochodzi do drobnych nieporozumień, jak te ostatnie z Pawłem Muchą, podobno już zażegnane, choć wygląda na to, że Mucha jest jedynym członkiem ścisłego kierownictwa, który nie nadzoruje ani jednego departamentu) i większości w RPP. To wszystko nie zapowiada nawet najbardziej szorstkiej przyjaźni między bankiem centralnym a rządową większością.

Kadencja nowo wybranego Sejmu kończy się w 2027 r. Kadencja Adama Glapińskiego w połowie 2028 r. ©Ⓟ