Po 11 latach i 12 raportach, bez zasadniczych zmian i namacalnych sukcesów, zakończenie przez Unię Mechanizmu Współpracy i Weryfikacji dla Bułgarii i Rumunii można porównać do końcowych scen filmu „Ziemia niczyja”. „Błękitne hełmy” nie zapobiegły masakrze. Ukartowane przez nie rozwiązanie problemu pozostawiło głównego bohatera na minie.
W ubiegłym tygodniu Komisja Europejska (KE) ogłosiła swój kolejny raport w sprawie postępów Bułgarii i Rumunii w ramach Mechanizmu Współpracy i Weryfikacji (MWW). Ustanowione wraz z akcesją tych państw do UE w 2007 r. narzędzie formalnie rozpoznaje niesatysfakcjonujący stan funkcjonowania państw w sferze wymiaru sprawiedliwości, walki z korupcją, a w przypadku Bułgarii również zwalczania przestępczości zorganizowanej. Drugi, aktywny wymiar mechanizmu, sprowadza się do wyznaczenia celów referencyjnych (benchmarks), które w przypadku Bułgarii dotyczą m.in. niezawisłości, profesjonalizmu i skuteczności systemu sądownictwa, zwalczania korupcji i przeciwdziałania przestępczości zorganizowanej. Unia Europejska za pomocą cyklicznych raportów miała oceniać zachodzące w tych krajach zmiany i sterować reformami.
Teoretycznie, gdy powoływano MWW wraz z przyjęciem Bułgarii i Rumunii do Wspólnoty, miało być to jedynie narzędzie wsparcia procesu reformowania wymiaru sprawiedliwości, walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Jak jednak pokazała praktyka, zastosowanie go wobec Sofii i Bukaresztu ustawiało je w pozycji niepełnowartościowych członków UE. Chociaż nie ma formalnych przeszkód do udziału tych państw w kolejnych fazach integracji – przystąpienia do strefy Schengen czy strefy euro, to państwa biorące w nich udział uzależniają członkostwo Bułgarii i Rumunii od wyraźnych postępów w wymiarach wytyczonych przez mechanizm.
Jednocześnie dla Komisji Europejskiej MWW stał się zarówno dobrodziejstwem, jak i utrapieniem. Za jego pomocą KE stworzyła precedens w sprawie monitorowania i oceniania państw należących do UE pod względem praworządności, której stare państwa członkowskie zaciekle broniły. I chociaż mechanizm miał być czasowy i dotyczący tylko tych dwóch państw, niewątpliwie utorował drogę do dalszego rozlania się unijnych kompetencji w kwestii praworządności. Tym samym przyczynił się do umacniania pozycji UE wobec państw członkowskich. Jednocześnie ustawiał KE w pozycji obrońcy wspólnoty przed niedojrzałymi członkami.
Z drugiej jednak strony przegląd jedenastoletnich już doświadczeń funkcjonowania mechanizmu w przypadku Bułgarii nie napawa optymizmem. Stonowany język brukselskiej nowomowy, którego celem jest przede wszystkim zachęcanie krajowych elit do reform, odczytywany jest przez władze państwowe jako przyzwolenie do utrzymywania status quo. Jednocześnie bezzębny mechanizm, niepowiązany chociażby z możliwością uzależnienia unijnych funduszy od czynionych postępów, nie ma wystarczającej siły, aby narzucić priorytetowość reform. Chociaż w Rumunii, przede wszystkim za sprawą aktywności Narodowej Agencji Antykorupcyjnej (DNA), udało się dokonać postępów w walce z korupcją, to ogólny obraz sytuacji w Sofii i Bukareszcie pozostaje niezadowalający. W lipcu rumuńskie władze osłabiły siłę organów ścigania, co zaniepokoiło Brukselę. Z kolei relacje bułgarskich władz z Brukselą w ramach MWW oparte były na taktyce zwlekania. Drobne kroki – mozolnie postępujący proces przyjmowania strategii czy ustanowienie następnej fasadowej instytucji – wypełniały kolejne strony unijnych raportów. W tej grze na przetrzymanie KE mrugnęła okiem pierwsza. Ku zaskoczeniu krytyków, w swym najnowszym raporcie bierze taktykę bułgarskich władz za dobrą monetę.
Wobec markowania reform przez władze w Sofii i Bukareszcie, przedkładanie kolejnych raportów staje się dla Brukseli coraz bardziej nieprzyjemnym obowiązkiem. MWW nie jest już wykorzystywanym z entuzjazmem narzędziem sterowania europeizacją. Co więcej, formalne istnienie MWW daje innym państwom członkowskim możliwość blokowania przyjęcia Bułgarii i Rumunii do ścisłego grona integracji. W czasach integracyjnego prosperity ta sytuacja nie wydawała się ważna, lecz obecnie w obliczu brexitu, kryzysu migracji oraz głębokiego pęknięcia w kwestii przyszłości UE mechanizm zaczyna przeszkadzać. Gdy wszystkie szable się liczą, zwolennicy federacyjnej wizji UE zwierają szyki, a praworządność stała się ideologiczną linią frontu walki ze zwolennikami Europy narodów, pozostało pytanie, co zrobić z tym mechanizmem.
Z jednej strony Bułgaria i Rumunia w dalszym ciągu są prawie tak samo daleko w kwestii praworządności, jak przed dekadą. Jednak w odróżnieniu od środkowoeuropejskich zwolenników nieliberalnej polityki w Polsce czy na Węgrzech, są o wiele bardziej pokorne i nie stawiają jakichkolwiek żądań w sprawie przyszłości Unii. Ich elity łączy chęć przystąpienia do jądra integracji nie na skutek głębokiej refleksji na temat gospodarczych, społecznych i politycznych przemian w duchu europejskich wartości, ale w celu legitymizacji swojego politycznego stanu posiadania. W tym sensie wydane przez Jeana-Claude’a Junckera polecenie zniesienia MWW do końca jego kadencji wydaje się ruchem logicznym i korzystnym, zarówno dla Brukseli, jak i dla bułgarskich i rumuńskich elit.
Ku powszechnemu zaskoczeniu w najnowszym raporcie dotyczącym Bułgarii stwierdza się, że w trzech z sześciu obszarów mechanizm zostaje zawieszony, ponieważ Bułgaria dokonała znaczących postępów. W dziedzinie wymiaru sprawiedliwości miarą dla KE jest brak istotnych napięć w funkcjonowaniu Wyższej Rady Sądownictwa (odpowiednik naszej Krajowej Rady Sądownictwa), opartej na transparentnym wyborze nowych członków, sprawne wykonywanie obowiązków oraz sprawne działanie wewnętrznego organu kontrolnego. Jeszcze w 2012 r. reforma prokuratury uznawana była przez KE za jeden z głównych problemów bułgarskich władz. Teraz jednak, wobec braku jakichkolwiek reform w ciągu ostatnich sześciu lat, dla którego najbardziej symptomatyczna jest nietykalność prokuratora generalnego, w raporcie czytamy, że wszystkie reformy zostały przeprowadzone, a kwestia nietykalności jest „delikatnym tematem” i w tym obszarze zawiesza się monitoring. Zrezygnowano z niego także w sferze walki z przestępczością zorganizowaną. Nawet w sprawie walki z korupcją, chociaż w odróżnieniu od Rumunii, w Bułgarii nie ma ani jednej osoby z pierwszych stron gazet skazanej za korupcję, w dokumencie stwierdza się, że większość zaleceń została wdrożona, bowiem utworzono nową instytucję, która powinna udowodnić społeczeństwu swoją efektywność. Nie sposób nie odnieść wrażenia, że wobec braku jakichkolwiek głębszych reform w Bułgarii miarą oceny nie jest dostrzeganie jakościowych zmian, ale polityczne priorytety Brukseli.
Utrzymując, że postępy są zadowalające, Unia uwalnia się od niewygodnej konieczności piętnowania, co prawda ułomnych, ale uległych elit. Jednocześnie będzie mogła ogłosić sukces marketingowy, twierdząc, że mechanizm spełnił oczekiwania. Po trzecie, pozbawi państwa blokujące przystąpienie Bułgarii i Rumunii do strefy Schengen (i zapewne euro) argumentu, że nie są one przygotowane. Po czwarte, przez przyjęcie tychże państw, zapewne wpierw do strefy Schengen, odtrąbiony zostanie tak bardzo potrzebny sukces pobrexitowej integracji UE.
Ceną realizacji tego scenariusza będzie skazanie bułgarskiego i rumuńskiego społeczeństwa na utratę ostatniej nadziei na lepszą przyszłość i dobrobyt. Oba narody niezmiennie bardziej wierzą elitom unijnym niż swoim własnym i spoglądają w stronę Brukseli z nadzieją, że ich lokalni politycy w końcu wchłoną zasady politycznej odpowiedzialności i poszanowania prawa. Że sprawne państwo zastąpi wreszcie oligarchizację i państwo teoretyczne.
Co to oznacza dla Polski? Przymknięcie oka na bułgarską niepraworządność wcale nie musi zwiastować końca przepychanek Warszawy z Brukselą. Stosunek UE do władz w Sofii wyraźnie pokazuje, że pobrexitowa konsolidacja procesu integracji odbywać się będzie nie wokół unijnych wartości rozumianych jako matecznik, ale wokół wartości traktowanych instrumentalnie w ideologicznej walce o federacyjną przyszłość UE.