Miniony rok naznaczony był nie tylko wyzwaniami, jakie postawiła administracji pandemia, lecz także wyjątkowej wagi i temperatury napięciami na linii rząd – samorządy. Na ich tle formułuje się postulaty konieczności zmian, nierzadko o przeciwnych wektorach. Jednak w debacie publicznej nie pojawiają się zbyt szeroko ich konkretne propozycje. Owszem, środowiska naukowe proponują rozwiązania, powstaje wiele prac, organizowane są konferencje, samorządowcy również mają propozycje. To jednak wewnętrzna dysputa, która nie angażuje ani parlamentarzystów, ani mediów, ani obywateli. Zmiany ustrojowe są jednak konieczne. Jeśli mają coś poprawić, a nie zepsuć, muszą być przedmiotem szerokiego konsensusu i cechować się najwyższej klasy techniką legislacyjną. Nie da się ich dobrze przygotować w zaciszu gabinetów ani na kolanie. Wymagają dla swojej jakości czasu na rozmowę, przemyślenie, dopieszczenie. Tym bardziej jesteśmy spóźnieni.
Benjamin Franklin powiedział słynne zdanie, że w życiu pewna jest śmierć i podatki. W samorządzie pewne jest co innego: nieustająca zmiana. Potrzebna jest więc ciągła adaptacja, ta zaś wymaga modyfikacji myślenia, organizacyjnych i legislacyjnych.
Dziś warto wyświetlić katalog proponowanych zmian ustrojowych – nie jest on ani pełny, ani zamknięty. Nie jest również moją osobistą propozycją. To wybór, który może zapoczątkować dyskusję, oby szerszą, niż w ścisłym gronie najbardziej zainteresowanych.
Inne teksty Samorządowców przeczytasz tu: https://www.gazetaprawna.pl/perlysamorzadu
ustrój metropolitalny
W Polsce tylko jedna metropolia (Górnośląsko-Zagłębiowska) ma swoją ustawę. Samo istnienie wspólnoty metropolitalnej jest zjawiskiem naturalnym i niezależnym od legislacji. Brak podstaw ustrojowych dla zorganizowanego funkcjonowania takich wspólnot dramatycznie obniża ich zdolność działania i jest kwalifikowany jako bariera rozwojowa. OECD raportuje, że utrzymywanie przestarzałych rozwiązań prawnych na obszarach wielkich miast osłabia potencjał gospodarczy i polityczny państw, w których te metropolie funkcjonują. Wskazuje, że jakakolwiek forma współpracy metropolitalnej przyczynia się do niwelowania tego efektu, ale im silniejsze ma ona podstawy instytucjonalne oparte na prawie, tym silniejszy jest pozytywny efekt.
Ustawa o związkach metropolitalnych
Taki akt był już obecny w polskim porządku prawnym, obowiązywał od 2016 do 2017 r. i został uchylony, nie dając życia żadnemu związkowi. Obszar metropolitalny miała tworzyć spójna przestrzennie strefa oddziaływania miasta, będącego siedzibą wojewody lub sejmiku wojewódzkiego, zamieszkała przez minimum 500 tys. (po poprawkach senackich – 350 tys.) mieszkańców i tworzona przez co najmniej pięć miast na prawach powiatu. Związki tworzone rozporządzeniem posiadałyby osobowość prawną. Do ich zadań należało m.in. kształtowanie ładu przestrzennego, rozwój publicznego transportu zbiorowego, współdziałanie w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich oraz sprawy promocji. Organami miały być zgromadzenie i zarząd, a dochody pochodziłyby z 5 proc. udziału oraz ze składek i dotacji.
Pomorska ustawa metropolitalna
Projekt ustawy został zgłoszony przez senatorów i przeszedł pomyślnie głosowane w izbie wyższej, a obecnie czeka na czytanie sejmowe. Jest autorskim wyborem rozwiązań częściowo podobnych do ustawy związkowej z 2015 r., a częściowo do górnośląsko-zagłębiowskiej. Podobne autorskie regionalne projekty mają także inne metropolie w Polsce.
Powiat metropolitalny
Powiat metropolitalny pojawia się w dyskusji od wielu lat, a pierwszy projekt ustawy złożono w 2013 r. Pierwotna koncepcja, budząca duży sprzeciw samorządowców, ma obecnie wiele wariantów. Powiat taki miałby stanowić strukturę ponadgminną i ponadpowiatową, czyli być dodatkowym szczeblem samorządu, tworzonym w drodze rozporządzenia przez RM. Kontrowersje budzą proponowane sposoby jego finansowania – poprzez udział we wpływach podatkowych, ale i przekazywanie składników majątku przez wchodzące w skład JST. Wśród kompetencji znalazły się tworzenie i realizacja strategii rozwoju, uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie wiążące dla miast wchodzących w skład powiatu, publiczny transport zbiorowy, zarządzanie drogami publicznymi, programy ochrony środowiska, gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami, a także bezpieczeństwo publiczne i zarządzanie kryzysowe.
„Lekka” metropolitalna JST
To koncepcja zbliżona do koncepcji powiatu, prezentowana przede wszystkim przez prof. H. Izdebskiego. Lekiem byłoby wprowadzenie szczególnej kategorii powiatu (regionu) miejskiego, obejmującego funkcjonalny obszar większych miast, jako regionu poziomu NUTS-3, zgodnie z definicją regionu metropolitalnego przyjmowaną przez Eurostat.
Grodzkość powiatów
Średnie miasta niebędące powiatami, np. Piła, zgłaszają postulat grodzkości. Wskazują, że większe miasta bez praw powiatowych mają problemy w funkcjonowaniu dotyczące podziału kompetencji ośrodków administracji publicznej, braku możliwości samodzielnego zarządzania infrastrukturą drogową i realizacją polityki oświatowej i inwestycyjnej. Autorzy koncepcji podnoszą, że grodzkość jest efektywnym i zrozumiałym społecznie modelem zarządzania przez jednego gospodarza. Ogranicza biurokrację i wyposaża samorząd w atuty decyzyjne i finansowe, co ma związek z większym budżetem i szansą na dodatkowe środki zewnętrzne.
Finansowanie
Gwarancje i zasada adekwatności
To dziś jeden z najgorętszych tematów, którego waga wzrasta wraz z powiększaniem się dziur w budżetach JST. Dziury te powstają nie wskutek niegospodarności ani nawet nie wskutek kryzysu, jaki wywołała pandemia, długa, lecz jednak incydentalna. Powstają one wskutek strukturalnych zmian dochodów własnych, na które to zmiany JST mają zerowy wpływ i nie są im gwarantowane żadne rekompensaty. Dlatego poza rozwiązaniami szczegółowymi najważniejsze wydaje się wprowadzenie mechanizmu realnej ochrony finansów samorządu. Często przywoływanym wzorem są tu rozwiązania charakterystyczne dla państw skandynawskich, w których administracja centralna ponosi odpowiedzialność za działania prawotwórcze, które skutkują zwiększeniem obciążeń finansowych samorządów. W takich wypadkach powiększa się część bilansującą subwencji ogólnej, kosztem obniżania budżetu resortu/resortów, które tę odpowiedzialność ponoszą.
PIT korygowany
Jednym z ważniejszych źródeł dochodu gmin jest udział PIT przynależny gminom ze względu na zamieszkanie. Coraz częściej miejsce zamieszkania administracyjnie nie jest tożsame ani z miejscem pracy, ani z miejscem korzystania z wielu usług publicznych, w tym np. z zakresu edukacji i kultury. Wobec tego postuluje się zmianę metody jego naliczania poprzez wprowadzenie tzw. mieszkańca przeliczeniowego dla każdej gminy, tj. skorygowanie liczby mieszkańców chociażby o osoby przyjeżdzające i wyjeżdżające do pracy. Oczywiście postulat ten ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania obszarów metropolitalnych.
PIT lokalny
Konstrukcja PIT lokalnego opierała się na założeniu, że cały I przedział podatku dochodowego oraz proporcjonalna wartość z podatku liniowego (19 proc.) płynęłyby do samorządów, podczas gdy pozostała część z podatku liniowego oraz II przedział zasilałyby Skarb Państwa. Propozycja ta sformułowana została przed poważnym reformami, jakie wprowadzono w przepisach dotyczących podatku od osób fizycznych i obecnie z pewnością wymagałaby adaptacji. Jej autorzy podkreślają, że jej wprowadzenie spłaszczyłoby różnice w dochodach samorządu, bowiem podatnicy I grupy mieszkają we wszystkich gminach, a II raczej w miastach, w szczególności większych.
Podatek gruntowy i od lokalizacji
Postuluje się, by podatek od nieruchomości, a według niektórych także podatki rolny i leśny ‒ przekształcone w jednolity podatek gruntowy – naliczane były od wartości nieruchomości. Inną wersją jest forsowany przez Unię Metropolii Polskich mechanizm wprowadzenia „podatku od lokalizacji”, w którym stawki maksymalne podatku od nieruchomości (w części dotyczącej gruntu) zależałyby od wskaźnika PKB w przeliczeniu na jednego mieszkańca w podregionie NUTS-3 z możliwością jego zwiększania i zmniejszenia przez organ stanowiący. Cena gruntu jest bowiem silnie skorelowana z PKB wytworzonym na danym obszarze. Wskazuje się, że rozwiązanie takie nie tylko miałoby znaczenie fiskalne, lecz także byłoby odrębnym od władztwa planistycznego narzędziem sterowania rozwojem przestrzennym, w szczególności zapobiegania suburbanizacji.
Likwidacja ustawowych ulg i zwolnień w podatkach i opłatach lokalnych
To również zupełnie nienowa propozycja, której logiczności upatrywać można choćby w wykładni językowej. Skoro mowa o dochodach „własnych”, dlaczego o ich uszczupleniu wskutek ulg i zwolnień nie decyduje jednostka, której te dochody przypadają? Upoważnienia do wprowadzania takich rozwiązań powinien mieć wyłącznie ten, komu dochody przypadają. Alternatywą jest rozwiązanie, w którym kompetencja do stanowienia ulg co prawda pozostaje na poziomie centralnym, ale z twardą gwarancją realnie obliczonej rekompensaty utraconych korzyści dla tego, kto ulgi i zwolnienia świadczy.
Swoboda organizatorska
Samorządy powinny mieć prawo samodzielnie wybrać najlepsze formy organizacji, w szczególności w zakresie szkolnictwa, pomocy społecznej i wsparcia zatrudnienia. Mają jednak ręce związane obowiązkowymi formami organizacji i/lub koniecznością akceptacji zmian przez administrację rządową, np. kuratorów oświaty – choć administracja ta nie ponosi odpowiedzialności za efekty. Pierwszą, rewolucyjną w istocie, zmianą, jaką postuluje się w tym obszarze, jest zastąpienie w ustawach samorządowych słowa „wykonuje” usługi publiczne na „zapewnia” je.
łączenie mandatu w samorządzie i senacie
Propozycja ta częściowo nawiązuje do stanu prawnego sprzed 2001 r. Dopuszczalność łączenia mandatu wójta/burmistrza/prezydenta lub członka zarządu powiatu z mandatem senatora mogłaby istotnie wpłynąć na charakter II izby, a przede wszystkim sprawdzić, że bardzo wzmocniona zostałaby realna reprezentacja lokalnych wspólnot, stawiająca interesy terytorialne wyżej od resortowych i partyjnych.
Powyższy przegląd jest niepełny i nie miał nawet ambicji wylistowania wszelkich pomysłów i projektów. Wiele niezmiernie istotnych i rozgrzewających emocje zagadnień zostało pominiętych. Należą do nich chociażby zakaz wielokadencyjności organów wykonawczych JST czy też całkowita likwidacja szczebla powiatów albo przekształcenie ich w organy quasi-rządowe oraz kwestia ograniczenia kompetencji wojewodów do spraw nadzorczych oraz związanych z inspekcjami i strażami, przy jednoczesnym wzmocnieniu województwa samorządowego, a także wprowadzenie okręgów jednomandatowych w wyborach do organów stanowiących czy rozszerzenie służby cywilnej na dzisiejszych pracowników samorządowych.
Pewna dowolność, a nawet odrobina chaosu była wręcz moim celem. Pokazuje ona bowiem dobitnie, że pomysłów na zmianę jest wiele, nieskoordynowanych, czasem spójnych, a czasem wzajemnie sprzecznych, zawsze będących ingerencją w system naczyń połączonych. Ich treść powinna być przedmiotem naszej gorącej debaty, bo zmiany są konieczne i nieuniknione, a ich kształt bardzo zaważy na codziennym życiu Polaków.
To, że my, samorządowcy, toczymy je między sobą czy też w gronach eksperckich lub naukowych, to za mało. Skoro wierzymy w znaczenie i rolę samorządu, powinniśmy sprawić, by wybór najlepszych rozwiązań szczerze zainteresował społeczeństwo, a dla polityków stał się tematem z czołówki agendy. ©℗