Niepełna transpozycja dyrektywy EIA będzie zapewne skutkować kolejnymi skargami, koniecznością wprowadzania dalszych zmian do ustawy ocenowej i nieodwracalnymi szkodami w środowisku
Sejm znowelizował ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, która w teorii zwiększa uprawnienia organizacji ekologicznych w postępowaniach środowiskowych. Oczekująca obecnie na podpis prezydenta ustawa w zamierzeniu miała być odpowiedzią Polski na uzasadnioną opinię Komisji Europejskiej z 7 marca 2019 r. (naruszenie nr 2016/2046). Dlaczego w takim razie organizacje pozarządowe protestują?
Procedura naruszeniowa w tej sprawie rozpoczęła się trzy lata wcześniej, kiedy Komisja wezwała Polskę do prawidłowego wdrożenia zobowiązań określonych w art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dyrektywa EIA). W styczniu 2018 r. KE ponowiła swoje wezwanie z uwagi na brak odpowiednich działań ze strony rządu, a w obliczu dalszej bezczynności – ponad rok później – skierowała przeciwko Polsce uzasadnioną opinię. Jest to ostatni krok przed skierowaniem sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Treść uzasadnionej opinii nie jest udostępniana publicznie, jednakże uzasadnienie rządowego projektu oraz informacje dostępne na stronie internetowej Komisji pozwalają na zidentyfikowanie, jakie zmiany w polskim prawie powinny pozwolić na implementowanie w pełni dyrektywy EIA w zakresie regulacji dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości (zaskarżania decyzji administracyjnych, na podstawie których realizowane są przedsięwzięcia – pozwoleń na budowę, ZRID, koncesji górniczych itd.).
W tle procedury naruszeniowej toczyło się postępowanie w sprawie przekopu Mierzei Wiślanej, w którym jak w soczewce skupiły się problemy dotyczące dużych inwestycji, a w tym największy z nich – brak środków prawnych umożliwiających społeczeństwu wstrzymanie realizacji inwestycji powodującej nieodwracalne szkody w środowisku przed pierwszym wbiciem łopaty.
Rządowy projekt ustawy odpowiadającej na zarzuty Komisji opublikowano 19 maja 2020 r. i poddano konsultacjom społecznym. W lutym 2021 r. pojawił się jednak zupełnie nowy, znacząco odmienny projekt, który już bez konsultacji skierowano do Sejmu. By zilustrować, jak różne były oba projekty, wystarczy porównać ich objętość: pierwotny projekt liczył trzy artykuły na trzech stronach, podczas gdy przesłana do Sejmu wersja zawiera aż 29 artykułów na 37 stronach. W procesie legislacyjnym tak istotnej dla społeczeństwa ustawy pominięto więc de facto konsultacje.
W Senacie do projektu złożono wiele poprawek, z których część oparta była na sugestiach strony społecznej. Niestety poprawki te zostały przez Sejm odrzucone. Tylko w jednym przypadku można powiedzieć, że na szczęście – chodzi o wysoce szkodliwą i niezgodną z prawem UE poprawkę senatora Kopcia przewidującą karanie organizacji społecznych za udział w postępowaniach administracyjnych.
Uchwalona ustawa w praktyce nie naprawia głównych patologii w polskim systemie ocen oddziaływania na środowisko (szczególnie w przypadku inwestycji realizowanych na podstawie specustaw), miejscami pogłębia chaos prawny, a co najważniejsze, nie zapewnia pełnej transpozycji przepisów dyrektywy EIA dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
Po pierwsze, przyjęte przepisy legitymizują bezprawną praktykę nadawania decyzjom środowiskowym rygoru natychmiastowej wykonalności celem przyspieszenia procesu inwestycyjnego. Artykuł 72 ust. 3 ustawy ocenowej jest jednoznaczny – wniosek o wydanie decyzji inwestycyjnej (np. pozwolenia na budowę) składa się po uzyskaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Pomimo to w przypadku dużych inwestycji realizowanych ze środków publicznych (drogi, kopalnie czy przekop Mierzei Wiślanej) bardzo często wydaje się decyzje inwestycyjne w oparciu o nieostateczne decyzje środowiskowe – opatrzone jednak rygorem natychmiastowej wykonalności. Jest to działanie sprzeczne z poglądem dominującym w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie powoduje jej ostateczności. Zamiast wyeliminować ten proceder, nowelizacja niejako go legitymizuje, wprowadzając przepis dotyczący wstrzymania wykonalności nieostatecznych decyzji środowiskowych (powielając w tym zakresie obowiązujący art. 135 k.p.a.). Warto podkreślić, że postępowania odwoławcze od decyzji środowiskowych mogą trwać nawet kilka lat, a więc do uchylenia lub zmiany takiej decyzji dochodzi niejednokrotnie już po zrealizowaniu inwestycji.
Po drugie, ustawa jedynie w niewielkim stopniu modyfikuje przepisy przewidujące trwałość decyzji inwestycyjnych wydawanych na podstawie specustaw. Zgodnie z nimi po upływie określonego czasu decyzje te nie podlegają uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności (np. art. 31 specustawy drogowej). W praktyce oznacza to, że wykonywane są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa lub takie, w których przypadku uchylona została poprzedzająca je decyzja środowiskowa. Realizacja inwestycji odbywa się wówczas z ogromną szkodą dla środowiska i społeczeństwa. Nowelizacja ogranicza trwałość decyzji inwestycyjnych niezgodnych z decyzjami środowiskami, ale to rozwiązuje jedynie część problemu, w dodatku w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne. Co więcej, w projekcie „zapomniano” o zmianie analogicznego przepisu ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, przewidującego trwałość koncesji górniczych (art. 42 ustawy), co zostało wytknięte na etapie prac w Senacie.
Po trzecie, przepisy nadal ograniczają możliwość zaskarżania przez organizacje ekologiczne decyzji środowiskowych wydanych bez oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ). Tymczasem zgodnie z orzecznictwem TSUE (m.in. wyroki w sprawach C-570/13 Gruber i C-75/08 Melior) konieczne jest zapewnienie zaskarżalności również decyzji o niepoddawaniu danego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na środowisko. TSUE wskazał, że zainteresowana społeczność – a więc w tym i organizacje ekologiczne – musi mieć możliwość zaskarżenia ostatecznych zezwoleń inwestycyjnych, gdy naruszając prawo, nie przeprowadzono OOŚ lub gdy wnioski zawarte w OOŚ nie zostały uwzględnione (zob. C- 72/95 Kraaijeveld; C-435/97 WWF i inni; C-201/02 Wells; C-263/08 Djurgarden).
Nowelizacja ustawy ocenowej była nie tylko długo oczekiwana przez organizacje działające na rzecz ochrony środowiska, ale także konieczna ze względu na toczące się przeciwko Polsce postępowanie prowadzone przez Komisję. Przyjęte zmiany stanowią krok w kierunku pełnej implementacji dyrektywy EIA do polskiego porządku prawnego, jednak daleko im do pełnej realizacji tego celu. Ilustrację niech stanowi fakt, że gdyby postępowanie w sprawie przekopu Mierzei Wiślanej toczyło się na gruncie przyjętej przez Sejm ustawy, społeczeństwo nadal nie miałoby możliwości skutecznego zatrzymania procesu inwestycyjnego – pomimo niezakończonej oceny oddziaływania na środowisko.
Niezgodność prawa krajowego z unijnym jest też niekorzystna dla inwestorów. Polskie sądy coraz odważniej stosują w takich przypadkach prounijną, zgodną z orzecznictwem TSUE wykładnię oraz powołują się na prawo międzynarodowe (w tym na Konwencję z Aarhus). Ich wyroki mogą znacząco odbiegać od tego, co sugeruje literalne brzmienie przepisów polskiej ustawy. A to właśnie niepewność prawa i orzecznictwa naraża inwestorów na duże ryzyko. ©℗