Ugody sądowe problematyczne dla samorządów

W praktyce niestety do ugód sądowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego nie dochodzi często. To efekt m.in. dużej ostrożności ze strony urzędników. Często słyszy się z ich ust, że lepszy od ugody i tak jest wyrok – bo pozwala uniknąć ewentualnego tłumaczenia się z zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Realizacja wyroku to wszak wykonanie zobowiązania wynikającego z dokumentu. Natomiast zawarcie ugody, związane np. z odstąpieniem od części żądań gminy, należy uzasadnić. Nie taki jednak diabeł straszny. Analiza przepisów wskazuje, że przestrzeganie wielu wskazanych w przepisach formalności i spełnienie określonych przesłanek pozwala na zawieranie ugód zgodnych z prawem. Szczególnie dotyczy to ugody sądowej – nad jej poprawnością czuwa przecież sąd powszechny.

ogólna charakterystyka

JST mogą zawierać ugody – i sądowe, i pozasądowe. Mieści się to w ramach cywilistycznej swobody umów oraz realiów procesowych. Zacznijmy od przybliżenia podstawowych aspektów dotyczących zawierania ugód.

Budzi obawy, choć prawnie pożądana

Jeśli prześledzimy zmiany legislacyjne wprowadzane przez ustawodawcę do kluczowych ustaw regulujących kwestie procesowe, to można dojść do przekonania, że od kilkunastu lat zmiany te w dużej mierze nastawione są na nakłanianie organów procesowych oraz samych stron postępowań sądowych do polubownego załatwiania sporów. Wiele zmian, w tym nowe procedury mediacyjne, ma na celu przekonanie stron, że zawarcie ugody na etapie przedsądowym lub w trakcie samego procesu jest rozwiązaniem pozwalającym na szybsze zakończenie sporu, jak również na optymalizację wydatków związanych z dochodzeniem roszczeń lub poszukiwaniem ochrony prawnej. Elementem wspólnym wspomnianych procedur jest nakłanianie stron do zawierania ugód, w tym ugód sądowych. W tym miejscu rodzi się pytanie, co należy rozumieć pod terminami „ugoda” i „ugoda sądowa”.

Definicja

Intuicyjnie wskazane powyżej pojęcia kojarzą się z czynnością godzenia się na coś lub z kimś, z szukaniem kompromisu, rozwiązania optymalnego dla zwaśnionych stron, co pozwoli ostatecznie zażegnać (rozwiązać) istniejący lub mogący powstać w niedalekiej przyszłości spór. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN ugoda oznacza porozumienie kończące spór, osiągane wskutek wzajemnych lub jednostronnych ustępstw.

Słownikowa definicja ugody została w przybliżonej formie przeniesiona do fundamentalnego z punktu widzenia tematu niniejszego tekstu art. 917 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Przepis ten zawiera definicję legalną instytucji prawa w postaci ugody. Zgodnie z treścią tego przepisu przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać.

Forma: niczym umowa, ale…

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny prawa ugodę należy traktować jako klasyczną umowę cywilnoprawną. Zastosowanie do niej znajdują ogólne przepisy dotyczące zobowiązań, w tym także art. 3531 k.c., konstytuujący zasadę swobody umów. Zgodnie z tym przepisem strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Strony zawierające ugodę mają zatem pełną swobodę w kreowaniu jej postanowień, pod warunkiem że zawiera ona wszystkie elementy przewidziane w definiującym ją przepisie.

Jakie przesłanki wskażą, że zawarta umowa jest ugodą?

Dokonując wykładni przepisów regulujących umowę ugody, można wyodrębnić trzy elementy, bez których porozumienie zawierane pomiędzy stronami danego sporu nie może zostać uznane za ugodę.

► 1. Istnienie pomiędzy stronami stosunku prawnego – główną przesłanką do zawarcia porozumienia w postaci ugody jest istnienie między stronami stosunku prawnego, co do którego istnieje niepewność dotycząca wzajemnych roszczeń z niego wynikających. Zgodnie z ukształtowanymi poglądami doktryny prawa ugoda stanowi typ umowy ustalającej, następczej, a więc zmierzającej do nadania istniejącemu już stosunkowi prawnemu cechy pewności i bezsporności. Ugoda nie może tworzyć nowego stosunku prawnego, lecz jedynie modyfikować stosunek już istniejący. Porozumienie stron zmierzające do wykreowania nowego stosunku prawnego nie może zatem zostać uznane za ugodę. Najistotniejszym z punktu widzenia stron skutkiem zawarcia ugody jest zatem ułożenie na nowo stosunku prawnego, który wiąże już strony.

► 2. Cel, dla którego ugoda zostaje zawarta, czyli zasadniczo wyjaśnienie przez strony ugody niepewności co do roszczeń wynikających z istniejącego już stosunku prawnego łączącego strony, zapewnienie ich wykonania albo uchylenie istniejącego lub potencjalnego sporu w tym zakresie. Przez niepewność co do istnienia wspomnianych roszczeń bądź ich zakresu należy rozumieć sytuacje, gdy jedna lub obie strony istniejącego stosunku prawnego nie mają wyrobionego zdania co do charakteru łączących je relacji, istnienia, wymagalności lub wysokości zgłaszanych roszczeń, a także ogólnego poczucia potrzeby ich wykonania zgodnie z oczekiwaniami drugiej ze stron. Istniejący lub mogący powstać w przyszłości spór występuje natomiast wówczas, gdy jedna ze stron kwestionuje stanowisko lub uprawnienie drugiej strony lub gdy strony mają odmienne wyobrażenia (oceny) na temat charakteru łączących ich relacji i wynikających z nich skutków. Zawarcie ugody powinno zatem zmierzać do uporządkowania wskazanych powyżej rozbieżności lub niepewności w stanowiskach stron.

► 3. Wzajemne ustępstwa – niezbędnym elementem każdej ugody jest poczynienie przez strony wzajemnych ustępstw. Stanowią one warunek konieczny do uznania czynności prawnej za ugodę w rozumieniu art. 917 k.c. Przez ustępstwa w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć jakiekolwiek umniejszenie uprawnień własnych strony lub zwiększenie uprawnień drugiej strony stosunku prawnego, jak też jakąkolwiek rezygnację z pierwotnie zajmowanego przez stronę stanowiska. Może to przybrać formę np. zmniejszenia rozmiaru uprawnienia przysługującego stronie czyniącej ustępstwa (w zakresie jakości, ilości), zrzeczenia się uprawnienia lub zmiany sposobu jego wykonywania na mniej korzystny. Rodzaj i zakres ustępstw mogą być różne i zależą głównie od woli i wyobraźni stron. Ustępstwa te nie muszą co do zasady być ekwiwalentne, a więc reprezentować dokładnie takiej samej wartości. Oceny tego, czy coś jest ustępstwem jednej ze stron na rzecz drugiej, powinno dokonywać się przez pryzmat zarówno treści stosunku prawnego, który był podstawą do zawarcia ugody, jak i okoliczności, w jakich zaspokojenie roszczenia zostanie wykonane przez jedną ze stron ugody. Podkreślić przy tym należy, że dla skuteczności zawarcia ugody istnieje konieczność poczynienia ustępstw przez obie jej strony. Zawarcie porozumienia przewidującego ustępstwa tylko jednej ze stron nie zawiera w sobie konstytutywnych cech ugody (tj. wzajemności ustępstw) i może zostać zakwalifikowane jako inny stosunek prawny, np. uznanie długu.

W jakich sprawach

Jedną z głównych zalet ugody jest ogromna swoboda dotycząca zakresu spraw, jakie mogą zostać nią regulowane, podmiotów, które uprawnione są do jej zawarcia, oraz samej formy umowy zawierającej postanowienia ugodowe.

Przedmiotem ugody może być co do zasady każdy stosunek prawny, bez względu na źródło jego powstania, o ile przepisy prawa nie wyłączają takiej możliwości. Przedmiotem ugody mogą być zatem stosunki prawne ze sfery stosunków zobowiązaniowych (w szczególności umowy), rzeczowych, rodzinnych, spadkowych czy na tle stosunków prawa pracy, pod warunkiem że nie są one wyłączone spod dyspozycji stron.

Mimo dopuszczenia przez ustawodawcę szerokiego katalogu stosunków prawnych mogących zostać objętych przedmiotem ugody istnieją pewne wyłączenia w tym zakresie. Jako przykłady stosunków prawnych, w odniesieniu do których niedopuszczalne jest zawarcie ugody, można wskazać na m.in. prawa niemajątkowe, prawa majątkowe niezbywalne (np. użytkowanie, osobiste prawa autorskie), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, prawa stanu (tj. sprawy dotyczące kwestii istnienia i ważności małżeństwa, władzy rodzicielskiej, uznania ojcostwa), niektóre roszczenia z zakresu prawa rodzinnego (np. dotyczące ważności i rozwiązania małżeństwa, ustalenia pochodzenia dziecka, zakresu władzy rodzicielskiej, prawa do alimentacji i przyszłych rat alimentacyjnych, rozwiązania przysposobienia), a także niektóre roszczenia wynikające z prawa pracy (np. roszczenia dotyczące prawa do wynagrodzenia czy prawa do świadczenia emerytalnego).

Należności publicznoprawne

Na szczególną uwagę zasługują stosunki o charakterze publicznoprawnym. Co do zasady tego typu stosunki nie mogą być regulowane w drodze ugody – poza jednym wyjątkiem. Nie ma przeszkód, aby podmioty publicznoprawne, w tym Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, zawierały ugody, w tym ugody w postępowaniu sądowym. Wskazane powyżej podmioty są do tego uprawnione, ale wyłącznie w sprawach dotyczących stosunków prywatnoprawnych, a więc w sprawach, w których występują jako podmioty równorzędne ze stroną przeciwną (np. w sprawach dotyczących wykonywania umów cywilnoprawnych).

Podmioty i forma

Ustawodawca pozostawił również pełną swobodę co do podmiotów mogących zawierać ugody. Przepisy kodeksu cywilnego nie przewidują ograniczeń w tym zakresie, w związku z czym przyjąć można, iż stronami ugody mogą być osoby fizyczne, osoby prawne i tzw. ułomne osoby prawne (art. 331 par. 1 k.c.). Umowa ugody może również zostać zawarta przez pełnomocnika na podstawie pełnomocnictwa szczególnego lub rodzajowego, obejmującego wskazanie czynności, do których pełnomocnik jest upoważniony.

Przepisy regulujące ugodę nie przewidują również żadnych szczególnych wymogów dotyczących jej formy. Co do zasady ugoda może zostać zawarta w dowolnej formie. Od tej ogólnej zasady występuje jeden wyjątek dotyczący szczególnej formy czynności prawnej powiązanej z ugodą. W sytuacji gdy przedmiot czynności prawnej (stosunku prawnego) stanowiącego źródło (przyczynę) zawarcia ugody wymaga zachowania formy szczególnej, to ugoda również powinna być zawarta w takiej szczególnej formie. Jako przykład można wskazać czynności prawne regulujące kwestie przeniesienia prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych. Jeśli w zawieranej przez strony ugodzie znajduje się oświadczenie woli o przeniesieniu prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub ustanowienia na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego, to ugoda zawierająca takie oświadczenie również powinna zostać zawarta w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności.

ugoda sądowa

Szczególnym rodzajem jest ugoda sądowa. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) nie zawierają autonomicznej definicji, jednak istnienie instytucji nie budzi wątpliwości. Przepisy te wielokrotnie bowiem posługują się ogólnym pojęciem ugody w kontekście jednej z czynności procesowych pozwalających na zakończenie sporu inicjującego lub mogącego w niedalekiej przyszłości zainicjować spór sądowy. Ugodzie sądowej nadaje się przy tym znaczenie wynikające wprost z art. 917 k.c.

Prawne potwierdzenie dopuszczalności

Warto zwrócić uwagę na art. 10 k.p.c., stanowiący, że w sprawach, w których zawarcie ugody jest dopuszczalne, sąd dąży w każdym stanie postępowania do ich ugodowego załatwienia, w szczególności przez nakłanianie stron do mediacji. Powołany przepis zawiera ogólną dyrektywę interpretacyjną, w myśl której sąd powinien interpretować przepisy kodeksu w taki sposób, by w trakcie procesu zachęcać strony (uczestników) postępowania do polubownego kończenia ich sporów w drodze ugody. Rozwinięcie tej reguły interpretacyjnej przewidziano w dalszych przepisach tego kodeksu. Wskazać w tym miejscu można m.in. na obowiązek sądu (przewodniczącego), przewidziany w art. 233 par. 1 k.p.c., który z kolei stanowi, że przewodniczący powinien we właściwej chwili skłaniać strony do pojednania, zwłaszcza na pierwszym posiedzeniu, po wstępnym wyjaśnieniu stanowiska stron. Zgodnie natomiast z art. 210 par. 22 k.p.c. sąd poucza strony o możliwości ugodowego załatwienia sporu, w szczególności w drodze mediacji.

Mając na uwadze wszystkie przepisy procesowe przewidujące możliwość zawarcia ugody w ramach postępowania cywilnego, można postawić tezę, że kodeks postępowania cywilnego wręcz zobowiązuje sąd (przewodniczącego), aby we właściwej chwili skłaniał strony do pojednania, w szczególności na pierwszym posiedzeniu, po zapoznaniu się z istotą sprawy oraz wstępnym wyjaśnieniu swoich stanowisk przez strony. Sąd nie ma jednak kompetencji do zmuszenia stron do zawarcia ugody, nawet jeżeli wszystkie okoliczności faktyczne sprawy przemawiają za takim rozwiązaniem.

Charakter i istota czynności

Charakteryzując samą ugodę sądową, należy zwrócić uwagę, że jest ona czynnością prawną złożoną, w której zacierają się elementy zarówno materialnoprawne, jak i procesowe. Z jednej strony formułując treść ugody, strony składają oświadczenia woli zmierzające do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego, a więc do zawarcia porozumienia wywołującego skutki przewidziane w art. 917 k.c. Z drugiej strony natomiast ugoda sądowa jest czynnością procesową. Składane przez strony oświadczenia są oświadczeniami procesowymi zmierzającymi do zakończenia postępowania sądowego poprzez jego umorzenie.

Podsumowując: ugoda sądowa jest czynnością procesową stron, podjętą w celu osiągnięcia skutków materialnoprawnych przewidzianych w art. 917 k.c., a więc w celu uchylenia sporu w zakresie istniejącego między stronami stosunku prawnego w drodze wzajemnego porozumienia, a także – w drugiej kolejności ‒ w celu osiągnięcia skutków procesowych w postaci wyłączenia sporu spod rozstrzygnięcia sądowego.

Co powinno się znaleźć w treści

Dualistyczna natura prawna ugody sądowej nakłada na strony i ich pełnomocników konieczność dochowania szczególnej staranności przy formułowaniu jej treści. Projektując zatem treść ugody sądowej, warto pamiętać o kilku regułach.

► Ugoda sądowa powinna zostać tak sformułowana, aby zawierała zarówno elementy umowy cywilnoprawnej przewidującej wzajemne ustępstwa (art. 917 k.c.), jak i wyraźne oświadczenie stron o chęci ostatecznego zakończenia sporu sądowego (oświadczenie procesowe).

► W interesie stron powinno być takie sformułowanie postanowień ugody sądowej, w szczególności zobowiązań nakładanych na strony, aby była ona możliwa do wykonania. Ugoda powinna zatem zawierać sformułowania jasne, niebudzące wątpliwości i umożliwiające jej realizację w drodze m.in. egzekucji.

► Treść ugody powinna określać dokładnie rozmiar świadczeń, sposób i termin ich wykonania oraz precyzyjnie określać, jakie roszczenia objęte procesem mają zostać zaspokojone tymi świadczeniami.

W jakich postępowaniach

Jedną z głównych zalet ugód sądowych jest czas, w którym strony mogą zdecydować się na jej zawarcie. Co do zasady do ugody sądowej może dojść w każdym stadium postępowania sądowego aż do jego zakończenia prawomocnym orzeczeniem. A zatem może zostać ona zawarta:

• w postępowaniu pojednawczym prowadzonym przed wniesieniem pozwu (art. 184–186 k.p.c.);
• w ramach mediacji prowadzonej przed mediatorem przed wniesieniem pozwu lub po jego wniesieniu (art. 1831 –18315 k.p.c.);
• w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji;
• w postępowaniu przed sądem drugiej instancji;
• w postępowaniu arbitrażowym (art. 1196 k.p.c.)

Wymogi proceduralne

Jeżeli strony dojdą do porozumienia co do chęci zawarcia ugody i wypracują jej ostateczne warunki, to treść tak wypracowanej ugody sąd powinien wciągnąć do protokołu rozprawy (posiedzenia), na których dochodzi do jej zawarcia. Następnie treść ugody powinna zostać potwierdzona podpisami stron. W praktyce procesowej ugodę podpisują, oprócz stron, także ich pełnomocnicy procesowi. Warto w tym miejscu wspomnieć, że zakresem pełnomocnictwa procesowego udzielanego przez stronę objęta jest także czynność zawarcia ugody (art. 91 pkt 4 k.p.c.). Nie ma zatem przeszkód, aby oświadczenie składające się na treść ugody złożył pełnomocnik, działając w imieniu strony nieobecnej na posiedzeniu sądu, na którym dochodzi do podpisania ugody.

• Czy sąd może zmienić treść ugody?

Mając na uwadze wspomniany już materialnoprawny charakter ugody sądowej, sąd nie powinien ingerować w treść ugody sądowej zawieranej przez strony. Tego typy ingerencja prowadziłaby do pozbawienia stron zawierających ugodę swobody kontraktowej (art. 3531 k.c.). Nie oznacza to jednak, że kontrola przez sąd treści ugody jest zupełnie wyłączona.

• Czy sąd może nie zgodzić się na zawarcie ugody?

Sąd może uznać za niedopuszczalne zawarcie ugody sądowej tylko wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują, że sam cel zawarcia ugody bądź jej postanowienia są sprzeczne z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzają do obejścia prawa (art. 223 par. 2 w zw. z art. 203 par. 4 k.p.c.). W razie uznania ugody za niedopuszczalną sąd wydaje stosowne postanowienie w tym zakresie.

• Jaki wpływ ma zawarcie ugody na dalszy przebieg procesu sądowego?

Zawarcie ugody sądowej w toku procesu oznacza w świetle przywołanych przepisów kodeksu postępowania cywilnego wolę stron do odstąpienia od tego, aby sąd merytorycznie rozstrzygnął sprawę. W konsekwencji zawarcie ugody sądowej wyłącza możliwość wydania wyroku lub orzeczenia merytorycznego, a samo postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 355 par. 1 k.p.c.

Możliwość zaskarżenia

Ugoda sądowa, podobnie jak inne orzeczenia wydawane przez sąd w ramach procedury cywilnej, nie ma charakteru ostatecznego (niepodważalnego). Ugoda sądowa może zostać podważona przez strony poprzez wniesienie zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania lub w odrębnym postępowaniu o ustalenie jej nieważności (art. 189 k.p.c.).

ograniczenia wynikające z prawa publicznego

Na wszystkie dotychczas omówione aspekty zawierania ugód nakładają się regulacje prawa publicznego, gdy stroną ugody ma być jednostka sektora finansów publicznych, a więc m.in. JST. Już prawie sześć lat obowiązuje w porządku prawnym przepis, który wskazuje na przesłanki zawarcia ugody przez takie podmioty. Mowa o art. 54a ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Przepis ten, który w niezmienionej wersji obowiązuje w porządku prawnym od 1 czerwca 2017 r., potwierdził wyraźnie, że jednostki sektora finansów publicznych mogą rozstrzygać spory poprzez zawarcie ugody – wcześniej budziło to wątpliwości wobec pytań o szeroką możliwość korzystania przez JST z zasady swobody umów.

Przesłanki zawarcia umowy przez JST

Z art. 54a u.f.p. wynika, że aby można było zawrzeć umowę, spełnione muszą być łącznie następujące warunki:

► 1. Spór dotyczy należności cywilnoprawnej. W tym zakresie nie mieszczą się spory dotyczące należności publicznoprawnych. Ugoda może dotyczyć np. zapłaty czynszu czy kary umownej.

Powstanie należności cywilnoprawnej należy przede wszystkim wiązać z powstaniem między podmiotem publicznym a podmiotem prywatnym relacji opartej na regułach prawa cywilnego, tj. reguł, w świetle których podmiot publiczny nie występuje jako podmiot narzucający władczo rozwiązania (tak jak w przypadku decyzji), a podmioty są równorzędne względem siebie. Problem ugody w dużej mierze będzie dotyczył sporów powstałych na tle wykonywania różnego rodzaju umów, w szczególności umów o roboty budowlane czy umów o świadczenie usług, ale także deliktów, za które odpowiedzialność ponoszą podmioty publiczne.

► 2. Wierzycielem jest JST. W 54a u.f.p. jest wyraźne wskazanie na należność cywilnoprawną. Takie sformułowanie i redakcja przepisu każą stwierdzić, że ustawodawca dopuścił możliwość zawarcia ugody jedynie w sytuacji, w której to danym sporze to jednostka sektora finansów publicznych jest wierzycielem. Taka „jednostronność” przepisu jest spójna z regulacją zawartą w art. 55‒58 u.f.p., które mają zastosowanie do udzielania ulg przez wskazane tam jednostki sektora finansów publicznych – nie zaś do udzielania ulg w spłacie dla tych jednostek.

► 3. Należność to świadczenie pieniężne. W sprawach dotyczących zapłaty można zawrzeć ugodę. Nie oznacza to jednakże, że ustalenia ugodowe mogą dotyczyć wyłącznie zapłaty. Jeżeli spór o zapłatę wpływa na wykonanie umowy, to ustalenia ugodowe mogą regulować także te kwestie. Oba rodzaje świadczeń są bowiem od siebie zależne – w ramach np. ekwiwalentności świadczeń. JST będzie jednakże zawsze wierzycielem określonej kwoty pieniężnej. W praktyce warunki wykonania umowy przez dłużnika na tle sporu o należność cywilnoprawną będę dotyczyć zapłaty kar umownych i wystąpienia podstaw do jej naliczenia.

► 4. Należność jest sporna. Chodzi o istnienie zobowiązania pieniężnego – w całości lub w części, w określonym momencie. Czyli inaczej: chodzi o spór o wysokość zapłaty. Jeżeli nie jest to sporne, ale dłużnik JST chce zmienić np. warunki zapłaty co do czasu, to powinien skorzystać z innych form ulg przewidzianych w przepisach ustawy o finansach publicznych (rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności, umorzenie – o czym dalej).

► 5. JST musi dokonać uprzedniej oceny zasadności zawarcia ugody pod kątem jej opłacalności dla jednostki publicznej. Przy czym w odniesieniu do JST wyraźnie wskazano, że korzyść ma dotyczyć budżetu. Miarą tej oceny jest prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. To także potwierdza, że zawarcie ugody przez JST nie ma być formą udzielenia ulgi jej dłużnikowi. Ma to być działanie korzystne dla JST.

► 6. Ustawa wskazuje na wybrane kryteria oceny skutków ugody – o czym poniżej. Kluczowe jest to, że ocena taka powinna mieć formę pisemną i być opracowana przed zawarciem ugody.

Niezbędna ocena

W realiach procesowych, gdy mówimy o ugodzie sądowej, w zasadzie nie powinno dochodzić do zawarcia ugody ad hoc. Zawarcie ugody musi poprzedzać ocena treści ugody. Nie da się tego zrobić podczas posiedzenia sądu, na krótko przed formalnym zawarciem ugody. W praktyce jest tak, że jeżeli strony są zainteresowane zawarciem ugody, to prowadzą – w toku postępowania – rozmowy ugodowe, a po uzgodnieniu jej treści – zawierają ugodę na przewidzianym terminie posiedzenia sądowego. Wówczas cała ocena zasadności zawarcia ugody poprzedza ugodę, a przynajmniej zasadnicze jej składniki w tym ustalonym kształcie – może bowiem jeszcze dojść do ostatnich zmian na sali sądowej. Treść opinii powinna wskazywać, że została ona sporządzona w zasadniczej części przed zawarciem ugody oraz że uwzględnia ona ostateczną treść wypracowaną przez strony na sali sądowej. Ocena ugody dokonywana jest zatem równolegle, a pisemny dokument sporządzany niezwłocznie po jej zawarciu – i odnosi się już do konkretnej treści ugody.

• Jak powinien postąpić pełnomocnik JST, jeśli propozycja ugody pojawi się nieoczekiwania na sali sądowej?

W tych przypadkach, gdy pełnomocnik JST jest na posiedzeniu sądowym zaskakiwany propozycją ugodową, powinno dojść do wyznaczenia kolejnego terminu posiedzenia. Dla poprawności zawarcia ugody przez JST musi bowiem dojść do przeprowadzenia omawianej oceny zasadności zawarcia ugody przed jej zawarciem. Oczywiście nie ma przeszkód, by zawrzeć ugodę poza sądem – z dokonaniem tej samej oceny zasadności zawarcia ugody. Realia procesowe wskazują jednak na wiele okoliczności, w których zawierana jest ugoda, m.in. stanowiska stron co do zasadności roszczenia, przewidywany czas trwania sporu, koszty postępowania itp.

Formalne zatwierdzenie

Ugoda sądowa jest zatwierdzana – jako zgodna z prawem – przez sąd. To także dodatkowy argument za zawieraniem ugód przez JST w realiach procesowych: w toku procesu, w trakcie mediacji albo w ramach odrębnego postępowania pojednawczego. Sąd nie bada jednak tego, czy JST dopilnowała sporządzenia opinii o zasadności zawarcia ugody.

opinia o zasadności zawarcia ugody: o co musi zbadać organ

Jak wynika z przywołanego art. 54a ust. 2 u.f.p., ocena skutków ugody następuje w formie pisemnej, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego. Te okoliczności są podane jako przykładowe, ale przyjąć należy, że w ramach dokonywanej oceny te właśnie okoliczności należy zbadać. Z uwagi na to, że wiele ww. okoliczności dotyczy okoliczności procesowych, ocena, na którą wskazuje przepis, powinna być oceną prawną, z uwzględnieniem stanowiska osoby mającej wiedzę o konkretnej sprawie. W praktyce są to zatem po prostu opinie prawne.

Co zatem należy rozważyć i na co trzeba zwrócić uwagę, sporządzając taką ocenę?

► Aspekt 1: Jak dalece zasadne są roszczenia. Najtrudniejszym, obligatoryjnym elementem oceny możliwości i zasadności zawarcia ugody jest ocena co do zasadności spornych żądań. Prawnie wiążąca ocena w tym zakresie zastrzeżona jest do kompetencji sądów powszechnych lub sądów polubownych. Zresztą ustawodawca w odniesieniu do prawdopodobnych rozstrzygnięć tych organów nakazuje oceniać sens zawarcia ugody. Ocena w omawianym aspekcie jest bardzo trudna, a jej podstawą tak naprawdę będzie analiza przepisów prawa, stanowiska doktryny i poglądów wyrażanych w orzecznictwie. Takiej oceny na co dzień dokonują prawnicy, gdy szacują wartość twierdzeń własnych w sprawie i twierdzeń strony przeciwnej w sporze. Jednocześnie każdy prawnik wie, że taka ocena zawsze obarczona jest ryzykiem, m.in. tzw. ryzykiem procesowym.

Orzecznictwo sądów powszechnych nie jest jednolite i bardzo często zależne w ogóle od tego, jaki sąd w sprawie orzeka, czasem także jaki sędzia. Trzeba pamiętać, że sąd nie jest zobowiązany do ustalenia w postępowaniu prawdy materialnej, a ustalenia faktyczne czyni na podstawie dowodów zaoferowanych przez strony procesu. Ta strona, która lepiej zaprezentuje się w procesie, ma większe szanse na wygraną. Inną kwestią jest stanowisko danego sądu co do kwestii prawnych istotnych dla danej sprawy. Niestety to stanowisko strony najczęściej poznają dopiero na etapie wydawania wyroku.

► Aspekt 2: Czy osoby dokonujące oceny mają wystarczająco szeroką wiedzę. W zakresie oceny zasadności żądań należy także mieć na uwadze to, że często taka ocena dotyczy skomplikowanych spraw, np. wykonania robót budowlanych czy umów dotyczących stworzenia systemu, w którym współpracować ze sobą będzie określona liczba urządzeń. Pogłębiona ocena poprawności wykonania takich umów (dla potrzeb oceny zasadności żądania) wymaga wiedzy specjalistycznej z danej branży. Wiedzę taką musiałaby mieć osoba, która jednocześnie dokonać winna oceny prawnej zasadności zawarcia ugody. Modelowo oceniający zasadność zawarcia ugody tak naprawdę winien skupiać w sobie wiedzę pełnomocnika strony w procesie, sędziego i biegłego.

► Aspekt 3: Jakie są szanse na zaspokojenie roszczeń. Kolejna z okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę, to rzeczywista możliwość zaspokojenia roszczeń. To również bardzo ważna kwestia, odnosząca się do możliwości finansowych dłużnika. Sytuacja ta może być przecież sytuacją zmienną. Należy mieć na względzie, że „odroczenie” terminu płatności na czas po zakończeniu ewentualnego procesu może wiązać się z tym, że sytuacja finansowa dłużnika może ulec radykalnemu pogorszeniu. Czas trwania postępowania sądowego to nawet kilka lat. Realne jest szacowanie tej sytuacji na dany moment.

► Aspekt 4: Jaka jest wola wykonania ugody. Skoro przy zawarciu ugody istnieje po stronie dłużnika wola polubownego rozstrzygnięcia sporu, należy się spodziewać, że taka wola będzie istniała, także na etapie wykonywania ugody, tj. że dłużnik dobrowolnie wykona ugodę. Jeżeli nawet tak by nie było, to ugody zaakceptowane przez sąd mogą być kierowane do egzekucji komorniczej.

► Aspekt 5: Jak długo potrwa ewentualny dalszy spór sądowy przy rezygnacji z ugody. Związek z powyższym ma także czas trwania postępowania sądowego albo arbitrażowego, który należy oszacować przy podejmowaniu decyzji o zawarciu ugody. Generalnie lepiej jest mieć mniej, ale szybciej, niż potencjalnie więcej, ale później. Ponadto wartość wierzytelności odzyskanej później może być relatywnie niższa niż mniejsza kwota uzyskana dużo wcześniej. Przy skomplikowanych procesach sądowych, gdzie spór opiera się np. na kwestii nieprawidłowego wykonania umowy (np. o roboty budowlane), postępowanie cywilne może trwać kilka lat, a znaczenie może mieć:

a) do jakiego sądu sprawa trafia i jak szybko w tym sądzie wyznaczane są rozprawy,

b) aktywność procesowa strony przeciwnej,

c) liczba zgłoszonych wniosków dowodowych,

d) czas potrzebny do wydania opinii przez biegłego,

e) wystąpienie okoliczności niezależnych od stron postępowania, które powodują konieczność odroczenia wyznaczonego terminu rozprawy.

► Aspekt 6: Jak przedłużenie sporu wpłynie na ponoszone przez urząd koszty. Gdy chodzi z kolei o koszty postępowania, to należy pamiętać, że generalnie koszty postępowania sądowego są bardzo wysokie.

Oczywiście to tylko wybrane aspekty.

inne formy udzielania ulg przez jst

Tryb umarzania należności cywilnoprawnych, odraczania terminu ich płatności oraz rozkładania na raty został szczegółowo opisany w art. 55‒58 u.f.p. Ustawodawca bardzo precyzyjnie opisał warunki i przesłanki udzielania ulg w formach wskazanych w tych przepisach. Jednak zasady udzielenia ulg w spłacie zobowiązań cywilnoprawnych odnoszą się do niewielkiej tylko grupy jednostek sektora finansów publicznych spośród jednostek wskazanych w art. 9 u.f.p. Powyższe zasady opisane w art. 55‒58 u.f.p. nie dotyczą m.in. JST. Jeżeli zatem podmioty te mają możliwość umarzania należności cywilnoprawnych, odraczania terminu płatności albo rozkładania należności na raty, to podstawy prawnej muszą poszukiwać w innych przepisach ustawy o finansach publicznych bądź w przepisach odrębnych. Dla JST takimi przepisami są art. 59 i 59a u.f.p.

Z art. 59a u.f.p. wynika, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające JST, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący JST. Organ stanowiący JST określa szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazuje organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Organ stanowiący może także w drodze uchwały postanowić o stosowaniu z urzędu ulg w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p.

Z kolei art. 59a u.f.p. stanowi, że organ stanowiący JST może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających JST, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł, a w przypadku należności z tytułu rekompensaty, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych – jeżeli jej kwota jest równa świadczeniu pieniężnemu w rozumieniu tej ustawy albo większa od tego świadczenia.

Regulacja prawna dotycząca ugody zawieranej przez podmiot publiczny jest regulacją zdecydowanie bardziej ogólną, dotyczy bowiem wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. W odniesieniu do zawierania ugód reguły te będę zatem jednolite, a przez to być może bardziej przejrzyste dla podmiotów spoza sektora (choć należy pamiętać, że wskazanie warunków i przesłanek zawarcia ugody może okazać się nie tak dalece precyzyjne – i to może prowadzić do negatywnej ogólnej oceny regulacji odnoszącej się do ugody).

Podsumowując: obawy JST przed zawieraniem ugód są najczęściej nieuzasadnione. Ważne jest, by praktyka stosowania art. 54a u.f.p. nie naruszała reguł udzielania ulg w spłacie zobowiązań cywilnoprawnych. Zawieranie ugód przez JST to dobry kierunek i wpisuje się w propagowany przez ustawodawcę nurt ugodowego kończenia sporów. Co więcej, analizując przepisy, nie sposób nie odnieść wrażenia, że regulacja dotycząca ugody, mimo iż dotyczy sporu cywilnoprawnego, stawia podmiot publiczny na pozycji wyższej niż podmiot prywatny. Podmioty te przy ugodowym sposobie rozwiązania sporu nie są względem siebie równorzędne. Podmiot prywatny, gdy prowadzi spór z JST, powinien jednak mieć świadomość istnienia dodatkowych, prawnych warunków zawarcia ugody przez JST. ©℗