Czy dochodzenie roszczeń w przedmiocie naruszenia konkurencji przed organami unijnymi, rzeczywiście możliwe jest w praktyce, czy tylko w teorii? Warto rozważyć wzmocnienie systemu ochrony konkurencji w Polsce.
Uczciwa i nie zniekształcona konkurencja stanowi podstawę funkcjonowania gospodarki rynkowej. Ochrona konkurencji jest ustrojową zasadą Unii Europejskiej. Z uwagi na szczególne znaczenie, jej regulacja ma charakter publicznoprawny. To oznacza, że Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości zostały wyznaczone i wyposażone w specjalne kompetencje aby czuwać nad przestrzeganiem reguł konkurencji.
Niniejszy artykuł koncentruje się na prawie konkurencji w ścisłym znaczeniu, tj. praktykach ograniczających konkurencję uregulowanych w art. 101 TFUE (niedozwolone porozumienia) i art. 102 TFUE (nadużywanie pozycji dominującej).
Równoległe stosowanie prawa
Wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej Polska została objęta regulacjami unijnymi dotyczącymi prawa konkurencji. Dlatego aktualnie istnieją dwa, spójne ze sobą systemy prawa antymonopolowego – na poziomie krajowym i unijnym – w ramach których określone kompetencje posiada Komisja Europejska oraz Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nie istnieją przepisy regulujące podział kompetencji pomiędzy powyższymi organami. W ramach „soft law” tworzonego przez Komisję, wskazuje się, że „krajowy organ ochrony konkurencji działający samodzielnie jest z reguły właściwy do rozpatrywania takich porozumień i praktyk, które istotnie wpływają na konkurencję głównie na terytorium kraju, w którym działa a Komisja jest instytucją właściwą szczególnie wówczas, gdy jedno lub kilka porozumień lub praktyk, w tym sieć podobnych umów lub praktyk, wpływa na konkurencję w więcej niż trzech państwach członkowskich” (Zawiadomienie Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji). Reasumując, głównym determinantem w zakresie wyboru właściwego organu do rozpoznania sprawy powinien być zasięg terytorialny naruszenia.
Postępowanie przed Komisją
Mając na uwadze powyższe zasady, przedsiębiorca, który w swojej działalności natyka się na praktyki ograniczające konkurencję występujące na rynkach co najmniej czterech państw członkowskich, powinien się z tym zwrócić bezpośrednio do Komisji Europejskiej.
Procedura skargowa jest uregulowana przepisami i przyznaje stronie skarżącej stosunkowo daleko idące uprawnienia. Przede wszystkim na skutek wniesienia formalnej skargi Komisja musi ją przeanalizować i wydać decyzję. Od powyższej decyzji służy odwołanie do Sądu Unii Europejskiej (SUE), a następnie do Trybunału Sprawiedliwości.
Z perspektywy przedsiębiorcy skarżącego się na nieprawidłowości występujące na rynku, taka regulacja jest w teorii znacznie przychylniejsza niż regulacja krajowa. Na gruncie prawa polskiego (art. 86 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów) możliwe jest jedynie złożenia zawiadomienia o podejrzeniu stosowania praktyk ograniczających konkurencję, na podstawie którego Prezes UOKIK może, ale nie musi, według swojego uznania wszcząć postępowanie z urzędu. Prezes UOKIK jest jedynie zobowiązany do powiadomienia skarżącego na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia. Od powyższego stanowiska nie służy skarżącemu żadne odwołanie.
Pomimo że regulacje unijne przyznają większe uprawnienia skarżącym, te uprawnienia są coraz bardziej iluzoryczne z uwagi na priorytety Komisji i przesłankę interesu Unii Europejskiej w rozpoznawaniu spraw o naruszenie konkurencji.
Niekorzystna tendencja
Art. 7 Rozporządzenia Komisji nr 773/2004 regulujący kwestię odrzucania skarg wskazuje jedynie, że „w przypadku, gdy Komisja uzna, że w oparciu o informacje znajdujące się w jej posiadaniu nie istnieją dostateczne podstawy do działań w sprawie wniosku, … Komisja odrzuca wniosek w drodze decyzji”. Początkowo przesłankami, które warunkowały odrzucenie skarg przez Komisję, były brak uzasadnienia skargi rozumiany jako niespełnienie minimalnych standardów dowodowych czy też materiał dowodowy nie wskazujący na istnienie naruszenia. Jednak z upływem lat coraz bardziej widoczna staje się tendencja do odrzucania spraw z uwagi na brak interesu UE w rozpoznaniu co jest równoznaczne z przyznaniem sprawie niskiego priorytetu.
Przedmiotowa przesłanka nie jest uregulowana przepisami a wykształciła się na gruncie orzecznictwa TSUE. Zgodnie z nim „Komisja jest uprawniona do przyznania różnych priorytetów złożonym do niej skargom” (wyrok z 4.03.1999 r., Ufex i in./Komisja, C-119/97 P, EU:C:1999:116, pkt 88); „nie ma obowiązku rozstrzygać kwestii wystąpienia naruszenia bądź braku takiego naruszenia, nie może być zobowiązana do wszczęcia dochodzenia” (wyrok z 18.09.1992 r., Automec/Komisja, T-24/90, EU:T:1992:97, pkt 76); „może nie tylko określić kolejność, w jakiej skargi będą rozpoznawane, ale także odrzucić skargę z uwagi na brak wystarczającego interesu Unii w dalszym prowadzeniu badania sprawy” (wyroki: z 24.01.1995 r., Tremblay i in./Komisja, T-5/93, EU:T:1995:12, pkt 60; z 14.02.2001 r., Sodima/Komisja, T-62/99, EU:T:2001:53, pkt 36). W odniesieniu zaś do swojej funkcji kontrolnej TSUE stoi na stanowisku, że „sprawowana przez sąd Unii kontrola nie może prowadzić do zastąpienia dokonanej przez Komisję oceny interesu Unii oceną sądu Unii” (wyrok z 16.01.2008 r., Scippacercola i Terezakis/Komisja, T 306/05, niepubl., EU:T:2008:9, pkt 97).
W przypadku skarg odrzucanych z uwagi na brak interesu UE, w rozpoznaniu Komisja może poprzestać na całkowicie wstępnej analizie przedłożonego materiału dowodowego, nie rozstrzyga sprawy pod katem merytorycznym.
Co pokazują statystyki
Zarówno Komisja jak i Trybunał Sprawiedliwości nie publikują zbiorczej statystyki w zakresie spraw, które są odrzucane, w tym z uwagi na brak interesu UE w rozpoznaniu. Niemniej pewne dane są możliwe do ustalenia w oparciu o katalog spraw publikowanych przez te instytucje. W latach 2005- 2016 zidentyfikowano w zakresie nadużywania pozycji dominującej 8 decyzji Komisji stwierdzających naruszenie, 26 decyzji zobowiązujących oraz 17 odrzuconych skarg do Komisji (źródło: Raport Polityka InSight, P. Semeniuk „(Nie)uczciwa konkurencja - Czy unijne prawo konkurencji sprzyja niektórym państwom?”). Jeśli zaś chodzi o Trybunał Sprawiedliwości to w latach 2005- 2022 zidentyfikowano 17 spraw, w ramach których kwestionowano decyzję Komisji odrzucającą skargę z uwagi na brak interesu UE – w 16 sprawach SUE lub TSUE utrzymał w mocy stanowisko Komisji, jedynie w jednej sprawie stwierdził nieważność decyzji Komisji.
Powyższe oznacza w praktyce, że coraz większy udział spraw o naruszenie konkurencji, które trafiają do Komisji, jest pozostawiany bez merytorycznego rozpoznania. Patrząc na prezentowane dane liczbowe należy podkreślić, że ogółem tych spraw z zakresu naruszenia art. 101 i 102 TFUE nie jest dużo, to nie są ilości, które uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie każdej sprawy.
Firmy czekają latami
Pomimo statusu Polski jako państwa członkowskiego UE od prawie 20 lat, w ramach danych publikowanych przez Komisję jak i Trybunał Sprawiedliwości nie zidentyfikowano żadnej sprawy polskiego przedsiębiorcy z zakresu naruszenia art. 101 lub 102 TFUE, która zakończyłaby się wydaniem przez Komisję merytorycznej decyzji. Wprost przeciwnie, z powyższych danych wynika, że 6 spraw wniesionych przez polskie podmioty (przedsiębiorców/organizacje branżowe) zakończyło się odrzuceniem skarg przez Komisję, z czego 4 z uwagi na przesłankę braku interesu UE w rozpoznaniu.
Najwcześniej wniesiona sprawa dotyczy firmy Agria Polska sp. z o.o., która skierowała do Komisji skargę w 2010 r., a w 2015 r. otrzymała decyzję o jej odrzuceniu z uwagi na brak interesu UE w rozpoznaniu. Agria Polska sp. z o.o. przeszła pełną ścieżkę odwoławczą, jednak zgodnie z widoczną tendencją zarówno SUE jak i TSUE utrzymały w mocy stanowisko Komisji (wyrok kończący postępowanie był w 2018 r.).
Kolejną, najbardziej medialną, sprawą, jest skarga firmy FAKRO (producenta okien dachowych) na nadużywanie pozycji dominującej. FAKRO złożyło skargę w 2012 r. i musiało czekać aż 6 lat na decyzję Komisji, która również odrzuciła skargę z uwagi na brak interesu UE w rozpoznaniu. Od powyższej decyzji FAKRO się odwołało a SUE wyrokiem z 2020 r. utrzymał decyzję w mocy. FAKRO aktualnie oczekuje na wyrok TSUE.
Polski Związek Przemysłu Oświetleniowego na decyzję Komisji o odrzuceniu jego skargi oczekiwał 5 lat (2015-2019). Nie odwoływał się od niej. W sprawie Sped-pro S.A. Komisja po 4 latach rozpoznawania sprawy również ją odrzuciła (2016-2019). SUE w 2022 r. potwierdził stanowisko Komisji w zakresie braku interesu UE, ale stwierdził nieważność decyzji z uwagi na możliwość naruszenia zasady państwa prawnego w Polsce, czego Komisja nie zbadała.
Co dalej?
Jak wynika z powyższego, pomimo korzystnych dla skarżących przepisów umożliwiających wniesienie spraw do Komisji o naruszenie art. 101 i 102 TFUE, występuje wysokie prawdopodobieństwo ich nierozpoznania z uwagi na przesłankę braku interesu UE. Sprawy są długotrwałe i nie kończą się zgodnie z zamierzonym celem – uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.
W związku z brakiem efektywnej ochrony na poziomie UE, jedynym, sensownym kierunkiem wydaje się wzmocnienia systemu ochrony konkurencji w Polsce w zakresie rozpoznawania spraw o naruszenie art. 101 i 102 TFUE. Polski organ posiada uprawnienia aby takie sprawy prowadzić i biorąc pod uwagę schemat działań Komisji, powinien takie sprawy rozpoznawać.
Materiał powstał przy współpracy z kancelarią Radkowiak-Macuda, Rojek Kancelaria Radców Prawnych sp.p.
