- Znam wiele przypadków, w których inwestor twierdzi, że postępowanie środowiskowe trwa trzy lata, jednak nie dodaje, jakiej jakości dokumentację złożył i ilu uzupełnień wymagała - mówi Piotr Otawski, generalny dyrektor ochrony środowiska.
W ramach oceny oddziaływania na środowisko firmy powinny przygotować analizę ryzyka związanego ze zmianą klimatu. Wiemy, że jednym z nich są częstsze powodzie. Bierzemy w ogóle to ryzyko pod uwagę?
ikona lupy />
Piotr Otawski, generalny dyrektor ochrony środowiska / Materiały prasowe / fot. Materiały prasowe

Rosnąca częstotliwość takich zjawisk jak ostatnia powódź pokazuje, że jest to istotny element dokumentacji środowiskowej. Inwestor powinien ujawniać, czy przedsięwzięcie będzie odporne na zmiany klimatyczne, a nawet więcej: jakie jest ryzyko, że zwiększy oddziaływanie sytuacji nadzwyczajnych.

Ten obowiązek pojawił się dopiero w 2017 r., więc tylko część infrastruktury została oceniona pod tym względem. Poza tym zarówno po stronie organów, jak i inwestorów mamy do czynienia z krzywą nauki. Nie od początku wszystko wygląda tak, jak powinno. Niestety raporty z oceny często przygotowywane w dość schematyczny sposób, niepokazujący rzeczywistych zagrożeń.

RDOŚ weryfikuje taką ocenę ryzyka?

Dokumentacja powinna dotyczyć całego okresu funkcjonowania projektu. Czyli jeśli infrastruktura ma przetrwać co najmniej 60 lat, to w dokumentacji inwestor musi udowodnić, że planowane przedsięwzięcie jest w stanie przyjąć zjawiska o natężeniu i częstotliwości, których spodziewamy się w tym okresie, uwzględniwszy przy tym model zmian klimatycznych i związane z nimi np. deszcze nawalne czy huragany.

Na terenach powodziowych mogliśmy obserwować, jak zachowuje się infrastruktura niedostosowana do takich zdarzeń. Chodzi np. o przecinanie dolin rzecznych przez infrastrukturę liniową – drogi czy linie kolejowe – za pomocą nasypów, a nie estakad. W sytuacjach ekstremalnych wezbrań powodziowych taka infrastruktura zaczyna działać przeciwko nam i tworzy rozlewisko. Infrastruktura niedostosowana do obecnych czasów może wpływać na zaostrzenie skutków zjawisk ekstremalnych. Podczas odbudowy niekoniecznie powinniśmy przywrócić taką samą infrastrukturę, jaka była wcześniej, tylko uwzględnić nowe okoliczności, również klimatyczne.

Niewątpliwie będziemy kłaść nacisk na to, aby ten element dokumentacji był rzetelnie wykonywany. Ocena ryzyka klimatycznego to już nie tylko kwestia wpływu na środowisko, ale oceny celowości wydatkowania środków. Jeśli infrastruktura nie będzie przystosowana do zmian klimatycznych, może nie przetrwać kolejnego ekstremalnego zjawiska. A tych spodziewamy się coraz więcej.

Skala zmiany klimatu ma być ograniczona przez rozwój odnawialnych źródeł energii. Rząd przekazał do konsultacji projekt nowelizacji tzw. ustawy wiatrakowej, w którym proponuje wprowadzenie minimalnych odległości od form ochrony przyrody – 1,5 km od parków narodowych i 500 m od rezerwatów i obszarów Natura 2000 chroniących ptaki i nietoperze. Czy z perspektywy GDOŚ to dobre podejście?

Bufory zawsze są uproszczeniem. Dla GDOŚ kluczowy jest wynik oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach której każdy obiekt jest indywidualnie analizowany. Pod uwagę brane są wtedy efekty skumulowane. To, czy w okolicy znajduje się jeden obiekt, czy 10, wpływa np. na emisję hałasu. Także cechy przestrzeni mają znaczenie. Propagacja hałasu jest zupełnie inna w lesie niż na gruncie ornym. To wszystko jest uwzględniane w ocenie oddziaływania na środowisko.

Minimalne odległości od form ochrony przyrody są pana zdaniem niepotrzebne?

To ważny sygnał dla inwestorów, żeby nie zapuszczali się na tereny cenne przyrodniczo i nie próbowali realizować inwestycji w takich miejscach. Przed 2016 r. rzeczywiście zdarzały się projekty np. farm wiatrowych realizowane na obszarach Natura 2000. A jeśli inwestor rozpocznie przygotowania do realizacji projektu, trudno mu z niego zrezygnować z powodu poświęconego czasu i kosztów. Bufory pokazują więc, żeby inwestorzy nie przymierzali się do realizacji projektów w takich okolicach. Są sygnałem biznesowym.

Nie należy jednak zakładać, że inwestycje będzie można zrealizować zaraz za granicą minimalnej odległości. Czasem może się okazać, że rzeczywiście turbin da się wybudować 500 m od obszaru Natura 2000, jednak z oceny oddziaływania na środowisko może wynikać, że będzie to możliwe dopiero kilometr od granic obszaru chronionego.

Branża energetyki wiatrowej najczęściej skarży się na długotrwałość uzyskiwania pozwoleń, w tym w ramach procedur środowiskowych. Czy nowelizacja ustawy wiatrakowej coś zmienia w tym zakresie z perspektywy GDOŚ?

Ustawa nie wprowadza istotnych zmian pod względem procedur środowiskowych. Zmiany dotyczą możliwości skorzystania ze zintegrowanego planu inwestycyjnego, jednak on i tak musi być poprzedzony wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kluczowa jest jakość dokumentacji przygotowywanej przez inwestorów. Stanowi ona podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na organach ciąży obowiązek zweryfikowania rzetelności i poprawności tej dokumentacji oraz analizy, czy zaproponowane rozwiązania są akceptowalne z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Może to też kontrolować społeczeństwo dzięki prawu do zapoznania się z dokumentacją i złożenia do niej uwag.

Znaczną część czasu poświęcamy, wzywając inwestora do uzupełnienia tej dokumentacji. Często inwentaryzacja przyrodnicza zostaje zrobiona w niepoprawny sposób lub nie jest zrobiona w ogóle. Zdarzały się przypadki, w których inwentaryzacja przyrodnicza w obszarze bezkręgowców była robiona w listopadzie i grudniu, gdy co do zasady jest ich w środowisku niewiele lub nie ma ich wcale.

Wymagana dokumentacja jest obszerna, jej przygotowanie wymaga fachowej wiedzy, a zweryfikowanie – czasu. Znam wiele przypadków, w których inwestor twierdzi, że postępowanie środowiskowe trwa trzy lata, jednak nie dodaje, jakiej jakości dokumentację złożył i ilu uzupełnień wymagała.

Długie trwanie procedur jest wymuszone więc pana zdaniem nieprzygotowaniem inwestorów, czy dobrze rozumiem?

Oczywiście nie jest to aż tak zero-jedynkowe, choć bez właściwej jakości dokumentacji postępowanie nie może się toczyć. Także w regionalnych dyrekcjach ochrony środowiska niektóre praktyki powinny zostać wyeliminowane. W ostatnich latach obserwowaliśmy brak jednolitego podejścia pomiędzy regionalnymi dyrekcjami ochrony środowiska, co według mnie wynikało z niewystarczającej koordynacji przez generalnego dyrektora ochrony środowiska. Pomóc mogłyby więc wytyczne czy większa liczba szkoleń. Także polityka kadrowa w regionalnych dyrekcjach wymaga zmiany. Problemem są braki kadrowe i finansowe.

Na regionalne dyrekcje ochrony środowiska były przez ostatnie lata nakładane dodatkowe obowiązki bez zwiększenia ich możliwości kadrowych. Dla przykładu, w 2023 r. została przyjęta nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która dała gminom dwa lata na przygotowanie planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego. Każdy plan podlega strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, a do tego prawie każda gmina ma jakiś obszar chroniony, który wymaga stanowiska regionalnego dyrektora co do możliwości działania na tym obszarze. To oznacza, że ustawodawca założył, iż w przeciągu dwóch lat regionalne dyrekcje przeanalizują ok. 2,5 tys. planów ogólnych. Nie został jednak na to przewidziany ani jeden dodatkowy etat.

Problemem jest też sytuacja płacowa. W tym roku po raz pierwszy od lat płace w administracji wzrosły o 20 proc., jednak nadal są one niekonkurencyjne w porównaniu z rynkiem.

Czy GDOŚ planuje w takim razie zwiększenie liczby pracowników?

Czekamy na ustawę budżetową, żeby mieć pewność w tym zakresie. Chcemy, żeby wzmocnienie kadrowe nastąpiło już od przyszłego roku.

O jakiej skali mówimy?

O 16 etatach w generalnej dyrekcji i 40 etatach w regionalnych dyrekcjach od 1 stycznia 2025 r. Nasz plan jest taki, żeby corocznie zwiększać liczbę etatów, aby w ciągu najbliższych pięciu lat do regionalnych dyrekcji dołączyło ponad 190 pracowników.

A ile osób teraz w nich pracuje?

W regionalnych dyrekcjach jest to ok. 1100 osób i 191 osób w GDOŚ.

Jak jeszcze GDOŚ planuje przyspieszyć postępowania środowiskowe?

Jesteśmy w trakcie przygotowywania wytycznych dotyczących morskich farm wiatrowych. Planujemy ich realizację jeszcze w tym roku, właśnie rozpoczynamy etap konsultacji. Wchodzimy w drugą fazę przygotowań morskich farm wiatrowych w Polsce, więc jeśli nie przygotujemy wytycznych teraz, to zaraz będzie na to za późno.

Wytyczne powinny być pomocne zarówno dla inwestorów, którzy dzięki temu będą wiedzieli, co powinno znaleźć się w raporcie, jak i dla regionalnych dyrekcji ochrony środowiska, które poznają kluczowe elementy dla przeprowadzenia tego procesu. Dajemy inwestorom przepis na takie przygotowanie dokumentacji, by droga do uzyskania decyzji była prostsza.

Polskie Stowarzyszenie Energetyki Wiatrowej zwróciło się też do nas z prośbą o podjęcie podobnych działań dla farm wiatrowych na lądzie. Podejmiemy ten temat w przyszłym roku.

Do tego złożyliśmy wniosek o realizację projektu LIFE w zakresie wyznaczenia i wskazania korytarzy ekologicznych. Jest to kluczowe dla wyznaczenia stref przyspieszonego rozwoju OZE.

Dlaczego?

Dyrektywa RED III zobowiązuje kraje członkowskie do wyznaczenia stref przyspieszonego rozwoju OZE, na których terenie nie trzeba będzie przeprowadzać oceny oddziaływania na środowisko. Musimy upewnić się więc, którędy przebiegają korytarze ekologiczne, żeby strefy przyspieszonego rozwoju nie wpłynęły negatywnie na środowisko.

Wszyscy jesteśmy za rozwojem OZE, a ich wpływ na środowisko jest zdecydowanie mniejszy niż wydobycia kopalin. Nie chodzi jednak o instalacje, które nie mają wpływu na środowisko. Naszą rolą jest wybór projektów, dzięki którym to oddziaływanie będzie jak najmniejsze.

Jak powinny zostać wyznaczone obszary przyspieszonego rozwoju OZE? Eksperci z Instytutu Reform uważają, że największym zagrożeniem byłoby przyjęcie nieambitnych regulacji. Według nich pierwszy krok powinno stanowić szerokie wskazanie obszarów, na których nie ma zagrożenia środowiskowego.

Głównym inicjatorem działań legislacyjnych w tym obszarze jest Ministerstwo Klimatu i Środowiska, choć jesteśmy oczywiście angażowani w ten proces. Trudno jednak sobie wyobrazić sytuację, w której wyznaczamy te strefy bardzo szeroko. Nie zapominajmy, że później nie przeprowadza się tam ocen oddziaływania na środowisko, a regionalne dyrekcje praktycznie tracą z oczu realizowane przedsięwzięcia.

Wstępne założenia, które powstają w ministerstwie, zakładają, że strefy nie będą wyznaczane na poziomie krajowym, tylko na poziomie samorządu terytorialnego. Musi się to odbywać przy udziale regionalnych dyrekcji ochrony środowiska, żeby zabezpieczyć tereny kluczowe z punktu widzenia ciągłości ekologicznej.

W czerwcu opisaliśmy w DGP sprawę zamku w Stobnicy. Udowodniliśmy, że wbrew wcześniejszym informacjom od sądu i ministerstwa GDOŚ wcale nie złożył skargi kasacyjnej do NSA z opóźnieniem, tylko NSA źle obliczył ten termin. Jakie kroki podjął później GDOŚ?

Złożyliśmy do NSA skargę o wznowienie zakończonego postępowania. Nie otrzymaliśmy jednak jeszcze żadnej informacji od sądu. Liczymy jednak na to, że sąd podejmie tę sprawę. Niezależnie od powodzenia tego działania kluczowe jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Główna wątpliwość polega bowiem na tym, że inwestor podał nieprawdziwe dane, które pozwoliły mu zainicjować projekt w procedurze, do której nie był uprawniony. Zamiast uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wystarczyła mu więc ocena oddziaływania na obszar Natura 2000, w dodatku dla przedsięwzięcia o innym zakresie. To postępowanie nie jest jednak w rękach GDOŚ, tylko instytucji odpowiedzialnych za nadzór architektoniczno-budowlany, czyli głównego inspektora nadzoru budowlanego.

Co powinno się teraz stać z tą inwestycją?

Jest to przedsięwzięcie o charakterze samowoli budowlanej. Inwestor na podstawie nieprawdziwych danych uzyskał decyzję, której nie powinien był uzyskać. Pozostawianie takich inwestycji jest zachętą do podejmowania kolejnych tego typu działań, więc z naszego punktu widzenia powinny zostać podjęte kroki doprowadzające inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Trudno zaakceptować sytuację, w której na podstawie nieprawdziwych danych będą realizowane przedsięwzięcia z niedochowaniem wymogów środowiskowych. Konsekwencją będzie utrata kontroli nad wpływem inwestycji na środowisko.

Do tego fakt, że zgodnie z prawem budowlanym nie można stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę po pięciu latach od jego wydania, sprawia, że przy długotrwałości naszych procedur sądowych dochodzimy do sytuacji, w której upływ czasu automatycznie legalizuje postępowania nielegalne ze środowiskowego punktu widzenia. To otwarcie drogi do niszczenia środowiska i obchodzenia prawa. Automatyzm takiej sytuacji jest dodatkowo niezgodny z prawem europejskim.

Co to oznacza? Zamek powinien zostać zburzony?

To raczej pytanie do GUNB. ©℗

Rozmawiała Aleksandra Hołownia