PWPW bez monopolu na dokumenty. Nadchodzą zmiany w prawie

Obowiązujące od 2019 r. przepisy przewidują trzy rodzaje dokumentów publicznych. Pierwsza kategoria, najważniejsza z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, to m.in. dowody osobiste, paszporty, prawa jazdy czy legitymacje służb. Monopol na ich produkcję ma Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych, gdyż ustawowo zostały zwolnione spod przepisów o zamówieniach publicznych. Dwóch kolejnych kategorii (np. dokumentów dotyczących broni czy potwierdzających wykształcenie wyższe) to zwolnienie nie obowiązuje i na ich druk trzeba organizować konkursy lub przetargi.

– Przez lata zdobywałem te zamówienia, rywalizując o nie na rynkowych zasadach. Do momentu, gdy w specyfikacjach zaczęły się pojawiać nowe wymagania. Co charakterystyczne, wszędzie takie same, jakby powielane. W rezultacie nie mogłem przedstawić swoich ofert, gdyż jedyną firmą spełniające nowe warunki była PWPW – mówi Jerzy Łodziński, prezes spółki Drukarnia Częstochowskie Zakłady Graficzne (CZG), która specjalizuje się w produkcji dokumentów zabezpieczonych.

W rezultacie zamówienia zaczęła zdobywać PWPW, a ceny rosną.

– Dyplom lekarza specjalisty, który po cenach rynkowych powinien kosztować ok. 2 zł netto, PWPW robi za 6,50, legitymacje posiadacza broni w wykonaniu PWPW kosztują ok. 22 zł netto, a my produkowaliśmy je za ok. 5 zł – wskazuje Jerzy Łodziński. – Nie wiem, czym uzasadnić wyeliminowanie nas z rynku, skoro mogę zaoferować tak samo zabezpieczone dokumenty. Tym bardziej że nigdy się nie zdarzyło, żeby wyprodukowany przez nas dokument został podrobiony – dodaje.

Zestaw certyfikatów

Nowe warunki dotyczyły certyfikatów ISO (m.in. zarządzania jakością, bezpieczeństwem, bhp czy ochroną środowiska). Konkurenci PWPW nie mogli ich podważyć, gdyż chodziło o konkursy o wartości poniżej progu bagatelności (130 tys. zł), do którego nie stosuje się ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.). Ostatnio jednak komendy wojewódzkie policji zaczęły organizować przetargi na druki ścisłego zarachowania (chodzi przede wszystkim o legitymacje posiadacza broni), a w nich już można wnosić odwołania. CZG wykorzystało tę możliwość, kwestionując warunki dotyczące posiadania wspomnianych certyfikatów ISO.

– W praktyce warunki te oznaczały, że tylko PWPW mogłaby złożyć ofertę, co zresztą spółka ta sama potwierdza, chwaląc się na swojej stronie tym, że jako jedyna ma taki zestaw certyfikatów. Zresztą nie tylko w Polsce. Przedstawiliśmy przed Krajową Izbą Odwoławczą korespondencję z kilkunastoma firmami z różnych państw – żadna z nich nie byłaby w stanie spełnić wymagań – mówi Piotr Trębicki, radca prawny i wspólnik w kancelarii Trębicki Hołowińska, która reprezentuje CZG.

– Potwierdzeniem tego jest przetarg prowadzony przez Komendę Wojewódzką Policji w Radomiu. Mimo naszego odwołania doszło tam do otwarcia ofert i okazało się, że jedyną ofertę złożyła właśnie PWPW – dodaje prawnik. Radomska komenda sama uwzględniła odwołanie, ale w związku z otwarciem ofert unieważniła postępowanie. W tej sytuacji postępowanie przed KIO umorzono.

Bez racjonalnych argumentów

Izba wypowiedziała się natomiast w sprawie analogicznego przetargu na dokumenty dotyczące broni, który zorganizowała Komenda Stołeczna Policji. Postawione w nim warunki uznała za nadmierne, nieproporcjonalne oraz niezapewniające zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

„Zamawiający, uzasadniając konieczność określenia warunku posiadania przez wykonawców certyfikatów (…), wskazał na fakt wprowadzenia nowych wzorów dokumentów. Zamawiający nie potwierdził jednak, aby w związku ze zmianą wzorów dokumentów wprowadzone zostały podwyższone standardy bezpieczeństwa oraz konieczność posiadania przez wykonawców określonych w specyfikacji certyfikatów” – uzasadniła KIO wydany w poszerzonym składzie orzekającym wyrok z 20 listopada 2024 r. (sygn. akt KIO 3902/24). Zaznaczyła przy tym, że w prowadzonym rok wcześniej przetargu, mimo obowiązywania tych samych przepisów i w „tej samej sytuacji geopolitycznej”, zamawiający takich wymagań nie stawiał.

Osobno izba odniosła się do certyfikatów wymaganych dla producenta papieru. Jej zdaniem KSP nie przedstawiła żadnych racjonalnych argumentów przemawiających za postawieniem tak szczegółowych warunków dotyczących ISO, dodając, że wymaganego kompletu dokumentów nie ma żaden inny producent papieru specjalnego poza PWPW.

„Uzasadnieniem dla stawianych wymagań nie może być fakt, że zostały one przygotowane i narzucone zamawiającemu przez emitenta i że wymagana jest ogólnie «wysoka jakość» dokumentów” – napisano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

DGP próbował ustalić, skąd się wzięły te konkretne żądania dotyczące certyfikatów. Komisja ds. dokumentów publicznych odpowiedziała nam, że nie opracowała zaleceń, które wykraczałaby poza rekomendacje dotyczące minimalnych zabezpieczeń dokumentów. „PWPW w żaden sposób nie sugerowała instytucjom zamawiającym konieczności wprowadzania do specyfikacji postępowań o udzielenie zamówienia publicznego obowiązku posiadania wymienionych certyfikatów” – otrzymaliśmy odpowiedź z PWPW. Z kolei KSP odesłała nas do emitenta wzorów dokumentów, czyli Komendy Głównej Policji, od której do chwili zamknięcia tego wydania DGP odpowiedzi nie uzyskaliśmy.

W tym samym wyroku KIO nakazała policji udostępnić wykonawcom wzory dokumentów w plikach produkcyjnych. Na podstawie niskiej jakości wzoru publikowanego na stronach KGP druk nie jest możliwy.

Nadchodzą zmiany w prawie

W niedługim czasie PWPW musi się przygotować na utratę monopolu na dużo bardziej intratne zlecenia – produkcji dowodów osobistych, paszportów czy praw jazdy. Rząd kończy bowiem pracę nad przepisami nakazującymi udzielanie tych zamówień na zasadach konkurencyjnych. Polska nie ma tu zbyt dużego pola manewru – przegrała bowiem w ubiegłym roku sprawę przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Uznał on nasze krajowe wyłączenie dotyczące wytwarzania kilkudziesięciu różnych dokumentów publicznych z przepisów o zamówieniach publicznych za niezgodne z prawem unijnym (wyrok z 7 września 2023 r. w sprawie C-601/21). Nie przekonały go argumenty dotyczące bezpieczeństwa państwa i konieczności zachowania poufności. Zdaniem TSUE nie wyklucza to zachowania konkurencyjności na tym rynku.

Chodzi o art. 11 ust. 4 p.z.p. Zgodnie z nim przepisów tej ustawy nie stosuje się do wytwarzania wielu dokumentów – od książeczek lekarskich poczynając, przez legitymacje służbowe, na prawach jazdy, dowodach osobistych czy paszportach kończąc. Projekt ustawy o certyfikacji wykonawców zamówień publicznych początkowo przewidywał wykreślenie całego tego przepisu. W najnowszej, opublikowanej 23 grudnia wersji projektu pozostawiono PWPW monopol na kilka dokumentów, których produkcję zdaniem TSUE można zlecać z pominięciem przetargów (np. książeczki wojskowe czy legitymacje funkcjonariuszy służb). ©℗