dr Bartosz Draniewicz, radca prawny
Tak, od nowego roku zaczęły obowiązywać nowe zasady dotyczące uznawania przedmiotów lub substancji za produkty uboczne, a to na skutek wejścia w życie ustawy z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2151; dalej: nowelizacja).
Odmienny charakter decyzji
Od 1 stycznia, jak wskazano w uzasadnieniu do nowelizacji, uznanie za produkt uboczny następuje z mocy prawa – o ile spełnia on ogólnie określone w ustawie warunki i szczegółowe warunki uznawania za produkt uboczny (do tej pory decyzje te miały charakter uznaniowy). Niemniej jednak wciąż będą to decyzje administracyjne (deklaratoryjne) wydawane przez marszałków województw – przy czym zamiast decyzji o uznaniu przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (oraz decyzji o odmowie uznania) wydawana będzie odpowiednio:
  • decyzja potwierdzająca spełnienie warunków uznania za produkt uboczny,
  • decyzja stwierdzająca niespełnienie warunków uznania za produkt uboczny.
Zgodnie z przepisem przejściowym decyzje o uznaniu przedmiotu lub substancji za produkt uboczny wydane przed dniem wejścia w życie nowelizacji zachowują ważność przez okres, na jaki zostały wydane (art. 16 ust. 3 nowelizacji).
Doprecyzowane rozróżnienie
Na mocy nowelizacji doprecyzowano rozróżnienie dotyczące warunków i szczegółowych warunków uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Warunki (ogólne) są określone w art. 10 pkt 1–4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 779; dalej: u.o.) i odnoszą się do każdego rodzaju produktów i substancji. Z kolei w nowo dodanym do art. 10 pkt 5 wskazano, że przedmiot lub substancja muszą również spełniać szczegółowe warunki uznania danego przedmiotu lub danej substancji za produkt uboczny – o ile zostały one określone. Te szczegółowe warunki mają określać, w jaki sposób – w odniesieniu do danego rodzaju produktów lub substancji przeznaczonych do konkretnego zastosowania albo w indywidualnej, konkretnej sytuacji – produkty i substancje mają spełniać warunki ogólnie określone w ustawie. Co ważne, szczegółowe warunki mogą być określane w drodze rozporządzenia przez ministra klimatu wydawanego na podstawie art. 11 ust. 6 u.o. (na razie jeszcze go nie wydano) albo w przepisach prawa Unii Europejskiej (art. 11 ust. 5 u.o.).
Warunki ogólne
Jakie są zatem te warunki ogólne, kiedy można mówić o ich spełnieniu i co się w nich zmieniło w ramach ostatniej nowelizacji? W tym zakresie zmiany są raczej kosmetyczne. Za produkt uboczny niebędący odpadem może być uznana substancja lub przedmiot powstałe w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, jeżeli łącznie spełnione są następujące cztery ustawowe warunki:
•Warunek. 1: Dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne.
W tym zakresie chodzi o ustalenie, czy wykorzystanie danego produktu nie jest tylko ewentualnością. Jeżeli więc przedsiębiorstwo w swojej praktyce wykorzystuje dalej dany materiał (np. wykorzystuje ścinki drewna do produkcji płyt lub traktuje je jako źródło paliwa) albo istnieje rynek na dane pozostałości produkcyjne (wytwórca ma umowy na zbyt danych pozostałości) – to wówczas można mówić, że istnieje „pewność” wykorzystania.
•Warunek 2: Przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa.
Warunek ten co do zasady zakłada, że dane pozostałości mogą być wykorzystane do dalszego zastosowania bez konieczności podejmowania w stosunku do nich jakichkolwiek działań. W praktyce jednak pozostałości produkcyjne mogą podlegać np. myciu, suszeniu, rafinowaniu lub homogenizowania, uzupełnianiu o pewne właściwości lub inne materiały konieczne do dalszego wykorzystania. Niektóre z tych działań są realizowane w obiekcie produkcyjnym wytwórcy, niektóre dopiero u kolejnego użytkownika, a jeszcze inne przez pośrednika. Jak wynika z komunikatu Komisji Europejskiej dotyczącym odpadów i produktów ubocznych (KOM[2007] 59; dalej: komunikat), jeśli ww. działania stanowią integralną część procesu produkcyjnego, to mogą one pozwolić na uznanie danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Wówczas bowiem uznaje się, że jest zachowane kryterium bezpośredniości.
•Warunek 3: Dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego.
Kryterium to odnosi się do pojęcia procesu produkcyjnego, a więc wymaga znajomości jego przebiegu. Między innymi stąd w art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach istnieje wymóg, aby do zgłoszenia był załączony opis procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja, a także opis procesu, w którym zostaną one wykorzystane. Bez wątpienia ocena przez organ tego kryterium może być trudna, a nierzadko będzie wymagała wiedzy specjalistycznej i posłużenia się opinią biegłego. W postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 marca 2017 r. o skierowaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (sprawa była zarejestrowana w TK pod sygn. akt P 9/17) zostało wskazane, że zdaniem WSA niepełnowartościowe (uszkodzone) wyroby stanowiące gruz, które powstają jako niezamierzony i niepożądany skutek błędów przy wytarzaniu produktu pełnowartościowego, nie mogą być uznawane jako element „integralności” procesu produkcyjnego.
•Warunek 4: Przedmiot lub substancja spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania danego przedmiotu lub danej substancji i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
To kryterium jest bardzo ocenne. Szerszy jego opis znajdujemy w motywie 22 preambuły do dyrektywy 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. WE z 2008 r. L 312, s. 3). Zgodnie z nim decyzja o tym, że dana substancja nie jest odpadem, może być podjęta wyłącznie na podstawie skoordynowanego podejścia, które ma być regularnie aktualizowane i pod warunkiem, że decyzja ta jest spójna z celami ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego. Jeżeli wykorzystywanie produktu ubocznego jest dopuszczalne na mocy pozwolenia na korzystanie ze środowiska lub ogólnych przepisów dotyczących środowiska, może to zostać wykorzystane przez państwa członkowskie jako kryterium podejmowania decyzji, że nie należy oczekiwać ogólnego niekorzystnego oddziaływania na środowisko lub zdrowie ludzkie – substancja lub przedmiot powinny być uznane za produkt uboczny, tylko jeżeli spełnione zostały określone warunki. Mówiąc innymi słowami: przy ocenie spełnienia tego kryterium należy badać zgodność wykorzystania danych pozostałości zgodnie z prawem, posiadanymi przez przedsiębiorców decyzjami dotyczącymi korzystania ze środowiska, a ponadto dokonać oceny, czy pomimo nawet formalnej zgodności nie dojdzie do niekorzystnego oddziaływania na środowisko lub zdrowie ludzkie.
Zmiany w zgłoszeniu
Pewne zmiany zaszły też w przepisach określających zawartość zgłoszenia. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o. wytwórca przedmiotu lub substancji, który miałby być wykorzystywany jako uboczny, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania odpowiedniego zgłoszenia.
Tak jak do tej pory zgłoszenie o uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny powinno zawierać m.in. imię i nazwisko lub nazwę podmiotu oraz adres zamieszkania lub siedziby; numer identyfikacji podatkowej (NIP); określenie miejsca wytwarzania przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny; wskazanie przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny oraz ich masy; opis procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja, opis procesu, w którym zostaną one wykorzystane. Ponadto w zgłoszeniu (co jest nowym wymogiem dodanym na mocy nowelizacji) powinny znaleźć się również informacje, które będą wskazywać, że spełnione zostały opisane powyżej warunki (art. 11 ust. 2 pkt 6 u.o.).
Do zgłoszenia – tak jak wcześniej – trzeba też załączyć dowody. Mogą nimi być w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wyniki badań wykonanych przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2269).
W kolejnym kroku marszałek województwa, w drodze decyzji wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania przedmiotu lub substancji, potwierdza spełnienie warunków uznania za produkt uboczny albo stwierdza niespełnienie tych warunków (art. 11 ust. 4 u.o.). Decyzja ta jest wydawana na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (art. 11 ust. 4a u.o.).
To, że nie będzie uznaniowości, oznacza, że powinno być łatwiej o potwierdzenie, że w procesie produkcji powstają substancje lub przedmioty posiadające status produktu ubocznego. Czy tak będzie – zależy w dużej mierze od tego, jakie zostaną określone szczegółowe warunki w rozporządzeniu. Na razie nie wiemy, jak będzie ono wyglądało.
Kiedy bez decyzji
Przypomnijmy, że wymogu potwierdzenia decyzją spełnienia warunków uznania za produkt uboczny nie stosuje się do przedmiotów lub substancji stanowiących produkty przetworzenia drewna, takich jak kora, strużyny, odziomki pomanipulacyjne, wałki połuszczarskie, trociny, wióry, zrębki, zrzyny, szczapy i inne, które pochodzą z przetworzenia tych produktów, w tym brykiety i pelety stanowiące mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji. W tym zakresie regulacja obowiązuje już od 9 września 2019 r. Oznacza to, że wytwórca naturalnych przedmiotów lub substancji pochodzących z pierwotnej obróbki drewna może z nimi postępować jak z produktem ubocznym, o ile spełniają one warunki takiego uznania bez konieczności przeprowadzania procedury administracyjnej w sprawie potwierdzenia spełnienia warunków bycia produktem ubocznym. ©℗
Pozostałości, ale nie odpady
Regulacja dotycząca produktu ubocznego jest zawarta w dziale I rozdziału IV ustawy o odpadach (art. 10–13). Przepisy te dopuszczają możliwość, że w ramach procesu produkcji mogą pojawić się również inne produkty, które nie będą uznawane prawnie za odpady i mogą być w określonych warunkach w różny sposób wykorzystane, o ile zostały przy tym spełnione warunki określone w art. 10 u.o. Przy czym uznanie substancji lub przedmiotu za uboczny obowiązkowo wymaga uzyskania decyzji marszałka województwa. W sytuacji gdy dane przedmioty lub substancje zostaną skutecznie zakwalifikowane jako produkty uboczne, zostaje z nich zdjęty prawny gorset rozległej regulacji dotyczącej odpadów. W efekcie ulec mogą zmniejszeniu m.in. koszty związane z ich magazynowaniem, transportem i dalszym zagospodarowaniem. Wykorzystanie zaś przedmiotów lub substancji jako produktów ubocznych może przynosić też wymierne dalsze korzyści – mogą być użyte u tego przedsiębiorcy we własnym cyklu produkcji lub sprzedane jako towar.
Co może być przykładowo produktem ubocznym? Komisja Europejska w komunikacie dotyczącym odpadów i produktów ubocznych (KOM(2007) 59), wydanej na gruncie poprzedniej dyrektywy, uznała (nie jest to katalog zamknięty), że za uboczne produkty mogą być uznane następujące pozostałości produkcyjne:
• materiały powstające w cukrownictwie, pozostałości z tłoczenia oleju, produkcji krochmalu czy słodu, które są stosowane później jako pasza bezpośrednio przez rolników lub producentów paszy;
• trociny, odłamki drewna i ścinki z nieobrobionego drewna, które powstają na skutek pracy tartaków lub w przypadku wtórnych operacji, takich jak produkcja mebli, palet i opakowań, wraz z pierwotnym produktem – ciętym drewnem. Elementy te są następnie wykorzystywane jako surowiec do produkcji płyt drewnopochodnych (np. płyt wiórowych) lub papieru;
• gips z odsiarczania gazów spalinowych wykorzystywany następnie w procesach, w których stosowany jest także gips naturalny, w szczególności w produkcji okładziny tynkowej;
• żużel powstający jako produkt uboczny wytapiania żelaza w wielkim piecu.