Yeti, potwór 
z Loch Ness i idealny proces legislacyjny

W zeszłym roku spotykaliśmy się podczas Europejskiego Forum Nowych Idei (EFNI), nie wiedząc, jaki będzie wynik wyborów parlamentarnych. W tym roku spotykamy się już w kompletnie innej rzeczywistości politycznej. Wiadomo, że rocznice to zawsze dobry czas na podsumowania. Skorzystam z tego założenia jako pretekstu do oceny niezwykle istotnej, zarówno dla mnie, jak i zapewne dla całego otoczenia biznesowego, kwestii tworzenia prawa w Polsce.

Wiem, że przepisy to temat dla wielu wręcz nudny, zanim więc o tym – trochę myślenia życzeniowego. Idealny proces legislacyjny – jak powinien wyglądać w mojej ocenie. Oczywiście ocena ta jest naznaczona perspektywą i doświadczeniem biznesowym, zarówno moim, jak i moich klientów. Pewnie inny idealny proces legislacyjny mają w głowie urzędnicy, inny parlamentarzyści, a jeszcze inny liderzy polityczni. Ale być może, widząc ten tekst, i oni znaleźliby punkty wspólne.

Gdybym miał szukać idealnego procesu legislacyjnego, nie zmieniając niczego w aktualnych przepisach, to powiedziałbym, że najbliżej ideału jest ten, w którym Senat rozpoczyna inicjatywę ustawodawczą. Być może mój wybór jest dość zaskakujący, ponieważ procedura senacka to ta z pięciu konstytucyjnych inicjatyw legislacyjnych, o której najczęściej zapominamy. Ale tak – izba refleksji może wystąpić z projektem ustawy. Natomiast zanim w ogóle to nastąpi, odbywają się trzy pełne czytania takiej propozycji. Już więc w momencie samego redagowania projektu ustawy jest czas na – nomen omen – refleksję. Senatorowie, posłowie, opinia publiczna i wszystkie strony procesu legislacyjnego mają czas na to, aby w sposób wnikliwy zweryfikować proponowane założenia prawne. Niestety nie bez powodu piszę o tej senackiej inicjatywie jako najbardziej zapomnianej – Senat bardzo rzadko korzysta ze swojego prawa.

A gdybym mógł coś pozmieniać w samej procedurze?

Po pierwsze, ograniczyłbym tzw. silosowość procesów legislacyjnych. Czy wiedzą Państwo, że w Polsce nie istnieje jeden publiczny system informatyczny zbierający dane na temat tworzonego prawa w jednym miejscu. I gdzie można by z łatwością śledzić całość procesu legislacyjnego? Nie wspominając już o aplikacji mobilnej. Łatwiej sprawdzić liczbę punktów karnych w mObywatelu, niż dowiedzieć się, gdzie są projekt lub ustawa, które mogą mieć kluczowy wpływ choćby na to, w jakiej wysokości będziemy płacić owe mandaty albo składkę zdrowotną. Krótki opis projektu i zawartych w nim najważniejszych zmian – ciężko o takie ułatwienia. Chyba że masz odpowiednią wiedzę i umiejętności i za pośrednictwem linku na stronie Rządowego Centrum Legislacji dokopiesz się do krótkiego opisu planowanych skutków regulacji, a i te często są na tyle ogólne, że trudno z nich cokolwiek wywnioskować.

Sama silosowość oznacza, że jak już rządowi uda się skierować projekt ustawy do Sejmu, to wygląda to tak, jakbyśmy urywali proces legislacyjny. Na stronie Rządowego Centrum Legislacji pojawia się informacja: „Dalszy ciąg procesu legislacyjnego powyższego projektu znajduje się na stronach Sejmu RP” i odnośnik do wniesionego druku. Na tym koniec. Żadnego komentarza, co i jak potencjalnie zmieniono, ani żadnej informacji, kiedy możemy się spodziewać dalszych prac nad projektem.

Można by założyć, że kolejnym silosem na ścieżce legislacyjnej obok rządu jest parlament jako całość. Ale to znów nieprawda – on się przecież dzieli na Sejm i Senat. Tak więc jak już Sejm zakończy pracę nad ustawą i prześle ją do Senatu, to tam otwieramy kolejny front. Nowe procedury, nowe numery druku. Tu nawet prawnikowi ciężko się odnaleźć na stronie Senatu i szybko zidentyfikować ustawę w wersji uchwalonej przez Sejm oraz rozpoznać, jak dalej Senat będzie nad tym dokumentem pracował. To jednak nadal nie koniec. Po Senacie wkraczamy w kolejny silos polskiego procesu legislacyjnego – urząd Prezydenta RP. Tam też odnalezienie informacji o ustawie nie będzie łatwe. Strona internetowa prezydenta nie pozwala na to, aby wpisać numer druku, bo i też jaki obywatel miałby wybrać: rządowy, sejmowy, a może senacki? Pozostaje więc poszukiwać.

Wyobraźmy sobie, o ile prostszy byłby system, zbierający te wszystkie prace i wysiłki nad stanowieniem prawa w Polsce, tak abyśmy mogli śledzić je w ramach jednego portalu i spójnej z nim aplikacji. I gdybyśmy mogli weryfikować, gdzie dana ustawa znajduje się w ramach procesu, kto nad nią pracuje, co dalej się wydarzy, w jakiej perspektywie czasowej i przede wszystkim kiedy zacznie obowiązywać. Dziś, aby odpowiedzieć na powyższe pytania, trzeba równocześnie otworzyć kilkanaście zakładek stron internetowych wielu instytucji i z detektywistyczną wnikliwością ustalać, co, kiedy i jak zostało zmienione.

Po drugie, ucywilizowanie zmian wprowadzanych na etapie prac parlamentarnych. Czy wiedzą Państwo, że np. zamówienie taksówki przez aplikację mogłoby być dziś tańsze, gdyby grupa posłów nie złożyła poprawki zakładającej wprowadzenie nowych obostrzeń prawnych wobec kierowców między drugim a trzecim czytaniem projektu? Albo płaciliby Państwo mniej za napój słodzony, gdyby nie dorzucono podczas pracy w komisji terminu wejścia w życie podatku cukrowego w ramach ustaw covidowych? Inny przykład: może mielibyśmy szansę zobaczyć szybciej kolejną światową grę polskiej produkcji, gdyby w kilkanaście minut na komisji sejmowej nie postanowiono tak podkręcić ustawy dotyczącej praw autorskich, że oprócz niezadowolenia big techów, zaskoczeni nowym prawem są też nasi rodzimi producenci gier? A co z branżą farmaceutyczną? Aptekarze inaczej by dziś działali, gdyby ich zawodu nie postanowiono uregulować przy okazji prac nad ubezpieczeniami eksportowymi.

Tak zwane wrzutki sejmowe są przekleństwem przewidywalnych procesów legislacyjnych od zawsze. W ostatnich latach nabrały jednak nowego znaczenia. Tzw. ustawy covidowe i specustawy, a także ich późniejsze hybrydy sprawiły i nadały pewności ówczesnemu ustawodawcy, że można w zasadzie na poziomie każdego projektowanego prawa dodać regulację dotyczącą właściwie każdej innej kwestii, w każdej dziedzinie. To jedna strona medalu. Druga jest taka, że niestety coraz częściej, na etapie szybkich debat sejmowych próbuje się zmienić przepisy negocjowane miesiącami w dialogu społecznym między rządem a partnerami społecznymi. Wypracowana w ramach kompromisu wersja jest zmieniana – pod wpływem emocji, w atmosferze ciężkiej debaty i ciętych ripost. Zazwyczaj nie dodaje to jakości tymże przepisom. Nie wspominając już o tym, że urzędnicy rządowi w takim przypadku nie mają czasu i przestrzeni, aby takie zmiany ad hoc przeanalizować i wskazać, jakie będą miały konsekwencje prawne. Niezaprzeczalnie decyzje podejmowane w ciągu kilkunastu minut dalekie są od idealnych.

Czy po roku funkcjonowania nowej ekipy rządzącej można powiedzieć, że jest lepiej? Nie wiem, bo mam wrażenie, że aktualny „ekspres legislacyjny” jeszcze się nie rozpędził. Czy można mieć nadzieję, że będzie lepiej? Trzeba i należy tak odczytywać pewne sygnały jak chociażby postawienie na czele Rządowego Centrum Legislacji ekspertów od legislacji, w tym takich, którzy rozumieją, czym i po co jest dialog społeczny. Mam nadzieję, że to wpłynie na poważne traktowanie instytucji, jaką jest obowiązkowa dla każdego aktu prawnego ocena skutków regulacji, jak też skrupulatne podchodzenie do poszczególnych etapów procesu legislacyjnego.

Powiedzmy sobie szczerze na koniec – idealnego procesu legislacyjnego mieć nigdy nie będziemy. Natomiast minie tegoroczne EFNI, później święta, Nowy Rok, wybory prezydenckie i już, jakkolwiek patrzeć, Sopot znów będzie tuż za rogiem. I może to jesień 2025 r. będzie czasem, w którym będziemy mogli sobie bardziej szczegółowo podsumować, jak obecna władza patrzy na regulacje, procesy legislacyjne i czy być może udało nam się przybliżyć do tego idealnego procesu – przynajmniej idealnego w mojej wyobraźni. ©℗