- Trzeba mieć realistyczne oczekiwania i rozumieć, że sankcje to stosunkowo wolno działające narzędzie. Rosja nie odczuje ich w pełni najpewniej do przyszłego roku - mówi David O’Sullivan, irlandzki dyplomata, specjalny przedstawiciel Unii Europejskiej ds. wdrażania sankcji.

Michał Potocki: Jest pan zadowolony z poziomu sankcji, które Unia Europejska nałożyła na Rosję po rozpoczęciu inwazji na Ukrainę?

David O’Sullivan: Odpowiedzią jest ostrożne „tak”. Oczywiście zawsze można się zastanawiać, czy nie dałoby się zrobić więcej i czy sankcje nie mogłyby być lepiej wdrażane. Odpowiedź zawsze będzie twierdząca. Ale bądźmy uczciwi: poziom sankcji jest zdumiewający, bo pokrywają one 60 proc. naszego wcześniejszego importu i 58 proc. eksportu. Wiele zrobiliśmy zwłaszcza w sektorze energetycznym – tu ograniczenie uzależnienia od rosyjskich surowców jest znaczne. Znaczne są też nasze obostrzenia technologiczne i ich wpływ na gospodarkę Rosji. Ale to powiedziawszy, trzeba mieć realistyczne oczekiwania i rozumieć, że sankcje to stosunkowo wolno działające narzędzie. Rosja nie odczuje ich w pełni najpewniej do przyszłego roku, tymczasem wojna trwa i ludzie giną. To raczej powolne przebijanie opony...

A nie doprowadzenie do jej nagłego wybuchu.

Poważnym uderzeniem było odłączenie wielu rosyjskich banków od systemu SWIFT i – muszę się posłużyć precyzyjnym językiem – immobilizacja aktywów Banku Rosji. Kreml stracił w ten sposób dostęp do 300 mld euro. Dodajmy do tego ograniczenie importu surowców energetycznych oraz ograniczenia nałożone na ropę i gaz, które wpłynęły na spadek przychodów tamtejszego rządu. Plus rosnące odizolowanie od światowej gospodarki. Do Rosji nie trafiają nowe inwestycje ani technologie. To wszystko wyrządzi znaczne szkody tamtejszej gospodarce.

ikona lupy />
David O’Sullivan, irlandzki dyplomata, specjalny przedstawiciel Unii Europejskiej ds. wdrażania sankcji, wcześniej ambasador UE w Waszyngtonie (2014–2019), szef dyrekcji generalnej ds. handlu w Komisji Europejskiej (2005–2010), sekretarz generalny KE (2000–2005) / Materiały prasowe / Fot. Materiały prasowe
Poruszył pan temat zamrożonych 300 mld euro. Co się z nimi stanie? Było wiele dyskusji o przekazaniu ich Ukrainie, ale na razie uczyniono tak z 3 mld euro odsetek.

Jedno jest pewne: aktywa banku centralnego zostały immobilizowane i nie zostaną wkrótce zwrócone. W ten czy inny sposób Rosja zapłaci za szkody wyrządzone Ukrainie bądź za jej odbudowę. Co do tego wszyscy się zgadzają. Dodatkowo powstał mechanizm wykorzystania zysków z immobilizowanych aktywów, które są regularnie rolowane i przynoszą 3–4 mld euro rocznie. Będziemy te pieniądze oddawać Ukrainie z przeznaczeniem na cele wojskowe przez Europejski Instrument na rzecz Pokoju. Ta decyzja jest właśnie podejmowana. To pokazuje, że Europejczycy są praktyczni. Jeśli chodzi o cały kapitał, trwa debata prawna, bo te środki należą do suwerennego banku centralnego i są objęte immunitetem państwowym. Ich przejęcie – a trzeba przecież do tego zmienić prawo – budzi poważne pytania. Są na ten temat różne opinie; strona amerykańska, zwłaszcza w Kongresie, ma do tego bardziej wyluzowane podejście. Państwa, w których te aktywa faktycznie się znajdują, są ostrożniejsze, ponieważ to one mogą stać się celem późniejszych działań prawnych. Ale to jest ostrożność co do narzędzi, a nie co do celu. Co do celu wszyscy się zgadzamy: te pieniądze nie trafią z powrotem to Rosji, lecz mają zostać w ten czy inny sposób użyte do odbudowy Ukrainy.

Powiązaliśmy te zamrożone środki z kwestią reparacji? Mam rozumieć, że albo Rosja wypłaci w przyszłości reparacje z własnej woli, albo zostaną na to przeznaczone aktywa Banku Rosji?

Sądzę, że polityczna decyzja zapadła. Stanowisko koalicji jest takie, że jeśli Kreml nie weźmie na siebie kosztów odbudowy, nie dostanie tych pieniędzy. W ten czy inny sposób wykorzysta je Kijów. Pewnie kwestie nie zostały na razie rozstrzygnięte, ale nie sądzę, by ktokolwiek lekką ręką odmroził te aktywa, jeśli na stole nie pojawią się inne pieniądze na odbudowę.

Co z majątkami oligarchów? Niedawno Michaił Fridman zapowiedział pozwanie Luksemburga o 14,3 mld euro.

To nie są państwowe, lecz prywatne pieniądze. Zamrożono je ze względu na pewien udział tych osób w wojnie bądź ich wsparcie dla reżimu, ale by je przejąć, potrzebna byłaby sprawa karna i udowodnienie im działalności przestępczej. W wielu państwach członkowskich trwa ocena, czy taka sprawa mogłaby zostać wszczęta. Ale to różne sytuacje. To nie jest kwestia immunitetu państwa, lecz praw jednostek.

Po 24 lutego 2022 r. wymieniano trzy cele unijnej polityki sankcyjnej. Chciałbym przypomnieć każdy z nich i zapytać, gdzie jesteśmy na drodze do ich osiągnięcia. Pierwszy: zapewnienie Ukrainie przewagi na polu bitwy dzięki pozbawieniu Rosji dostępu do nowoczesnych technologii militarnych. Kreml radzi sobie z tym, kupując chińskie czipy i irańskie drony.

Osiągamy ten cel, choć nie w takim stopniu, jak byśmy chcieli. Znaczna liczba technologii jest wyłącznie zachodnia – inni nie są w stanie ich skopiować. My sprawiamy, że Rosji jest coraz trudniej je zdobyć. Jasne, że są sposoby na obejście ograniczeń. Ale naszym zadaniem jest sprawienie, by omijanie sankcji było drogie, powolne i skomplikowane. Na tym polu osiągamy pewne sukcesy. Oni starają się utrzymać dostęp do technologii, stopniowo uzależniając się od dostaw z Korei Północnej czy Iranu. Przy czym broń, którą otrzymują od tych krajów, znacznie odstaje od standardu uzbrojenia NATO-wskiego, które dostaje Ukraina. Chociaż oczywiście również zabija i niszczy.

Bo to bardziej kwestia ilości, a nie jakości.

Też, ale zarazem przewaga technologiczna po stronie Ukrainy działa na jej korzyść. Chiny są zdolne, by ją do pewnego stopnia zniwelować, ale ich technologie są znacznie mniej zaawansowane.

Czy szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen albo przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel rozmawiali o tym z przywódcą ChRL Xi Jinpingiem?

Tak, chodzi zwłaszcza o zachodnie towary trafiające do Rosji przez Chiny. Bo jeśli dotyczy to chińskiej produkcji, nie mamy podstaw do krytyki, skoro Pekin nie wprowadził naszych sankcji. Ale jeśli pomaga w obchodzeniu środków unijnych, wówczas mamy z tym problem. Istnieją dowody, że tak właśnie się dzieje, i ten temat został poruszony podczas spotkania z przewodniczącym Xi w grudniu 2023 r. Rozmawiamy o tym podczas wszystkich spotkań dwustronnych. Nie ma jednak co ukrywać: Pekin nie wykazuje wielkiej chęci do kooperacji.

Nie tylko Chiny pomagają Rosji obchodzić sankcje, robią to też mniejsze państwa. Dowodzą tego statystyki handlowe Armenii, Kazachstanu czy Kirgistanu.

W ich przypadku mamy pewne, umiarkowane sukcesy. Kiedy obejmowałem funkcję w styczniu 2023 r., właśnie w tych krajach – wiele na to wskazywało – przeładowywano towary, które dalej jechały do Rosji. Wspólnie z Amerykanami oraz Brytyjczykami zaangażowaliśmy się w dialog z tymi państwami. W większości przypadków handel ustał lub został znacząco ograniczony.

Chodzi o konkretne towary?

Tak, to konkretne dobra podwójnego przeznaczenia. Wspólnie z kolegami z Ukrainy zidentyfikowaliśmy 50 kodów HS (ujednoliconej taryfy celnej – red.) towarów, które są szczególnie ważne dla Rosjan jako mające zastosowanie na polu walki. Skupiliśmy się na ograniczeniu ich tranzytu – z sukcesami w Turcji, Zjednoczonych Emiratach Arabskich, Serbii, państwach Azji Centralnej i Kaukazu. Podczas pierwszego roku pracy spędziłem wiele czasu w Kazachstanie, Uzbekistanie czy Kirgistanie. Teraz wracam z Tajlandii, kilka tygodni temu byłem w Singapurze i Malezji, wkrótce wybieram się do Wietnamu. Teraz obserwujemy jednak, że ten tranzyt przenosi się na wschód i coraz więcej tego typu towarów trafia do Rosji przez Chiny. Z nimi będziemy odbywać te same dyskusje.

Wybiera się pan do Pekinu?

Nikt nie zasugerował, że powinienem. Nie jestem pewien, czy zajmuję wystarczająco wysokie stanowisko, by rozmawiać na ten temat z Pekinem.

Wróćmy do celów sankcji. Drugi: ograniczenie możliwości finansowania wojny przez Kreml. Rosyjski budżet pamięta wprawdzie lepsze czasy, ale oznak katastrofy nie widać.

„Katastrofa” to bardzo mocne słowo. Jeśli podejść do tego obiektywnie, rosyjskie statystyki gospodarcze nie przynoszą Moskwie dobrych wieści. Wcześniej Rosja wypracowywała zdrową nadwyżkę budżetową, a teraz notuje deficyt. Stopy procentowe wzrosły do 16 proc., inflacja do 7–8 proc. Putin przeznacza na wojnę 30 proc. pieniędzy publicznych. Na to samo poszło niemal 30 proc. Funduszu Bogactwa Narodowego, który miał być funduszem awaryjnym. Wydatki na zbrojenia stanowią 6–7, a może i 8 proc. PKB. To wszystko wywołuje sztuczne wrażenie wzrostu, bo widać aktywność ekonomiczną. Tyle że ta aktywność jest nieproduktywna. Putin kanibalizuje rosyjską gospodarkę. Nie wiem, czy nazwałbym to katastrofą, ale w kolejnych latach Rosja zacznie za to płacić słone rachunki. Nie chcę mówić o konkretnej dacie, bo prognozy ekonomiczne rzadko są tak precyzyjne, jak byśmy tego chcieli. Ale wszystkie te czynniki prowadzą do wniosku, że sytuacja gospodarcza Rosji robi się poważna. To samo dotyczy jej rynku pracy. Odpadł milion najlepszych pracowników, którzy uciekli przed mobilizacją. Dodatkowo mobilizacja wyssała robotników niewykwalifikowanych, co wywołało braki w budownictwie i rolnictwie. Nie ma nowych inwestycji, przez co Rosjanie nie są w stanie podejmować się planowanych wcześniej, zaawansowanych projektów w rodzaju wydobycia gazu łupkowego czy arktycznej ropy. Wszystko to tworzy dla Rosji raczej przygnębiający obraz.

Limit cenowy dla rosyjskiej ropy został ustalony na poziomie 60 dol. za baryłkę. To wystarczy? Nie da się go obniżyć?

Nie sądzę, by poziom limitu stanowił problem. Jest on ustalony poniżej stawki rynkowej i generalnie rzecz biorąc, odniósł sukces, ponieważ różnica w cenie, po jakiej Rosjanie sprzedają swoją ropę, w porównaniu z cenami międzynarodowymi wynosi jakieś 15 dol. Uderzyliśmy w ich przychody, choć pamiętajmy, że zgodziliśmy się co do tego, by pozwolić Rosji na eksport. Nie nałożyliśmy embarga takiego, jakie obowiązuje Iran, więc nie powinniśmy się dziwić, że rosyjska ropa wciąż jest na rynku. Tak ustaliliśmy, bo nie chcieliśmy destabilizacji całego sektora naftowego, która mogłaby mocno zaszkodzić globalnemu Południu i innym krajom rozwijającym się. Rosja stara się obchodzić limit, korzystając z floty cieni: kupuje stare tankowce i wyposaża je w polisy ubezpieczeniowe o niejasnej wartości. W rozmowach z grupą G7 i Międzynarodową Organizacją Morską podkreślamy, jakie ryzyko te statki niosą dla środowiska. Staramy się je unieruchamiać, uniemożliwiając im korzystanie z wszelkich niezbędnych usług.

Ktoś mógłby powiedzieć, że skoro państwa unijne kontrolują cieśniny bałtyckie, technicznie nie byłoby problemem zablokowanie tych jednostek. Tak, pamiętam o pełnej swobodzie żeglugi zagwarantowanej w tym miejscu przez konwencję kopenhaską z 1857 r.

Nie jestem prawnikiem, ale nie sądzę, by te państwa w obecnej sytuacji pozwoliły sobie na takie działania.

Trzeci cel sankcji: redukcja rosyjskich zdolności przemysłowych. Rozmawialiśmy już o chińskiej pomocy, ale jak pan w dłuższej perspektywie postrzega przyszłość tamtejszego sektora zbrojeniowego?

Jeśli chcesz wyjąć wszystko z sektora produkcyjnego i wydać to na zbrojenia, to oczywiście przez jakiś czas możesz tak robić. I tak właśnie postępuje Rosja. Ale zarazem pozbawiasz w ten sposób gospodarkę wszystkiego, co produktywne. Wcześniej czy później system przestanie działać, co w przyszłości przyniesie Rosji kolosalnie negatywne konsekwencje. Można budować fabryki broni, ale Rosja pozostanie po wojnie z niefunkcjonującą gospodarką. Są ekonomiści, którzy przewidują, że otrząśnięcie się ze szkód wyrządzonych przez wojnę i sankcje zajmie jej całe pokolenie. Sądzę więc, że i ten cel osiągamy. Choć podkreślę ponownie, że to i tak za mało w sytuacji, w jakiej dziś znajduje się naród ukraiński. Dlatego poza sankcjami podejmujemy też inne działania.

Pytanie, czy to wszystko przełoży się na skutki polityczne w samej Rosji.

To ważne pytanie, choć nie sądzę, by taki był cel sankcji. Czy one same w sobie zmuszą Putina, by się zatrzymał? Zmienił zdanie? Bądźmy uczciwi: nie sądzę. Celem obostrzeń jest jak najdalej idące utrudnienie dotychczasowej polityki, a nie zmiana nastawienia Putina czy jego otoczenia. Choć niedawno były tam wybory, Rosja nie jest demokracją. Nie istnieje tam prawdziwa debata publiczna na temat sensu wojny. Jeśli jesteś dyktatorem, możesz przez dłuższy czas utrzymywać władzę nad krajem w takim zawieszonym stanie. Zresztą na horyzoncie są dwa możliwe game changery. Pierwszy to wynik listopadowych wyborów w USA. Reelekcja Joego Bidena byłaby dla Putina złą wiadomością, a wybór Donalda Trumpa może zmienić obraz sytuacji. Drugi to pole walki. Priorytetem są dostawy broni pozwalające Ukrainie nie tylko utrzymać stan posiadania, lecz także przejść do ofensywy.

W jaki sposób przygotowujecie się na potencjalny sukces Trumpa?

Wierzymy w mądrość narodu amerykańskiego. Sondaże raz faworyzują jednego, a raz drugiego kandydata. Przez cztery i pół roku byłem unijnym ambasadorem w Waszyngtonie. Przeżyłem tam wybory w 2016 r., gdy sondaże przekonująco przewidywały zwycięstwo Hillary Clinton.

Pamiętam okładkę amerykańskiego „Newsweeka” z tytułem „Madam President” (Pani prezydent).

Jedyna rzecz, którą chciałbym dodać w sprawie amerykańskich wyborów: o ich wyniku zdecyduje pewnie mniej niż 100 tys. głosów w trzech–pięciu kluczowych stanach. Dlatego trudno mi dziś przewidywać ich rezultat.

Unia pracuje nad 14. pakietem sankcji. Co się w nim znajdzie i kiedy można się spodziewać jego przyjęcia?

Mam nadzieję, że nastąpi to już w czerwcu, w okolicach planowanych na ten miesiąc dwóch posiedzeń Rady Europejskiej. To będzie znaczący pakiet, dodający nowe narzędzia i wzmacniający dotychczasowe, co wpłynie na ich skuteczność. Same negocjacje to ciężka praca. Mamy 27 państw, które muszą osiągnąć jednomyślność. Zmierzamy w dobrą stronę, oczekuję decyzji już w tym miesiącu.

W zeszłym tygodniu minister spraw zagranicznych Litwy Gabrielius Landsbergis skarżył się w dość emocjonalnym tonie, że Węgrzy blokują bądź spowalniają podjęcie niemal połowy decyzji związanych z Ukrainą czy – szerzej – z wojną.

To żaden sekret, że stanowisko Budapesztu w tej kwestii czasem bywa odmienne od – nazwijmy to tak – dominującego. Ale liczy się efekt. Choć wymagana jest jednomyślność, udało nam się zatwierdzić 13 pakietów sankcji na bezprecedensową, niespotykaną wcześniej skalę. Jestem pewien, że uzgodnimy i 14. pakiet. Stanowisko premiera Viktora Orbána jest znane, ale ostatecznie Węgrzy zawsze głosują „za”. Osobiście wolałbym, by te decyzje były podejmowane większością kwalifikowaną, ale to temat na odrębną rozmowę.

Czy Białoruś nie powinna zostać automatycznie objęta wszystkimi sankcjami nakładanymi na Rosję? W sensie gospodarczym to jest jeden organizm.

To, że istnieją różnice w sankcjach nałożonych na Mińsk i Moskwę, to faktycznie duża luka. W efekcie wiele towarów trafia tą drogą do Rosji. Istnieją co do tego różnice stanowisk między poszczególnymi państwami członkowskimi, ale mam nadzieję, że wraz z 14. pakietem sankcji uda nam się w końcu zamknąć i tę lukę.

Kiedy przed 2022 r. zajmowaliśmy się na łamach DGP śledztwem w sprawie handlu węglem z okupowanej części Zagłębia Donieckiego, strony przerzucały się odpowiedzialnością za to, kto ma pilnować przestrzegania sankcji. Komisja Europejska dowodziła, że to odpowiedzialność państw, te – że polityka handlowa to wyłączna domena KE. W efekcie węgiel z Donbasu płynął do Unii nieprzerwanie, a jedyna szkoda dla jego traderów polegała na tym, że niektóre firmy zrywały z nimi współpracę ze względów wizerunkowych. Chciałbym więc zadać panu to samo pytanie: kto odpowiada za implementację sankcji?

Sytuacja prawna jest jasna: odpowiadają za to państwa członkowskie, w czym wspiera je Komisja. Jednym z moich zadań jest pomoc państwom we wdrażaniu sankcji, ale odpowiedzialność leży po stronie władz narodowych. Przy czym chcę podkreślić, że państwa podchodzą poważnie do tego zadania. Zwiększyły zasób kadrowy, który się tym zajmuje. Trwa też rewizja przepisów. Niemcy przyjęły nową ustawę o sankcjach, w Holandii trwa podobny proces legislacyjny. Wszyscy przeanalizowali proces od strony organizacyjnej, ponieważ wymaga on koordynacji pracy wielu ministerstw, nie tylko MSZ, lecz także resortu gospodarki, władz celnych, policji, prokuratury. Ostatecznie chodzi przecież o działalność przestępczą, bo tak należy rozumieć obchodzenie sankcji. Sądzę, że państwa członkowskie traktują to poważnie.

Istnieje jakiś mechanizm kontroli, czy tak rzeczywiście jest?

Badamy oczywiście statystyki handlowe, natomiast ważna jest też praca dziennikarzy śledczych i organizacji pozarządowych, czasem bardzo krytycznie oceniających naszą pracę. Cenię sobie ich działania polegające na ujawnianiu luk w reżimie sankcyjnym. Nie sądzę, by państwa wykazywały w tej sprawie złą wolę. Ale to jak z handlem narkotykami. Tam są poważne pieniądze do zarobienia, więc ludzie zawsze znajdą pomysłowe sposoby omijania przeszkód prawnych. Walka z nimi nigdy nie zostanie do końca wygrana. Jak długo utrzymamy sankcje, tak długo będą ludzie zarabiający na ich obchodzeniu. ©Ⓟ