Uelastycznianie procedur, przełamanie tabu finansowania zbrojenia i permanentny stan nadzwyczajny – Unia Europejska przez rok wojny w Ukrainie oddolnie się zmienia.

Kiedy w lutym 2022 r. władze Ukrainy złożyły wniosek o członkostwo w UE, cała Europa patrzyła na to jak na symboliczny gest, który wskazuje aspiracje i ambicje Kijowa po zakończeniu rosyjskiej inwazji. Właściwie każdy ekspert, urzędnik z Komisji Europejskiej czy dyplomata, z którym rozmawialiśmy, odnosił się do kwestii szybkiego dołączenia kolejnego kraju do Unii z aprobatą, ale sceptycznie. Wskazywano, że zajmie to nawet kilkanaście lat. Większości obecnych członków UE cały proces zajął od trzech (Finlandia) do 14 lat (Cypr). Ukraina miała mozolnie przechodzić kolejne etapy, tymczasem tak naprawdę wyznaczyła nowe standardy negocjacji z Brukselą.
Zaledwie cztery miesiące zajęło Kijowowi uzyskanie statusu państwa kandydującego. To dało UE możliwość wzmocnienia wsparcia finansowego na standardowych zasadach, na podstawie wypełniania zobowiązań i europejskich reguł wydatkowania środków. Szefowie państw i rządów „27” przyznali Ukrainie ten status już w czerwcu. Następnym krokiem będzie otwarcie negocjacji akcesyjnych, które będzie oznaczało dostosowanie do wymogów UE prawa, standardów funkcjonowania przedsiębiorstw, ustroju państwa, wymiaru sprawiedliwości itp. Na przejście do tego etapu od przyznania statusu państwa kandydującego np. Macedonia Północna czekała 13 lat. Według sygnałów płynących z Brukseli negocjacje akcesyjne z Ukrainą mogłyby się rozpocząć nawet pod koniec tego lub na początku przyszłego roku, jeśli Komisja Europejska najpierw wiosną w formie ustnej, a następnie na piśmie wyda pozytywną ocenę działań Kijowa od momentu złożenia wniosku akcesyjnego.
Przyspieszył też proces rozszerzenia UE nie tylko na Bałkany Zachodnie, gdzie po wielu latach otworzono negocjacje z Tiraną i Skopje, lecz także na wschodzie – status państwa kandydującego otrzymała kilka miesięcy po złożeniu wniosku Mołdawia, a bliska tego jest również Gruzja. W Brukseli coraz rzadziej mówi się o perspektywie czasowej dołączenia do UE, a coraz częściej o realizacji zobowiązań. – Sytuacja międzynarodowa jest na tyle dynamiczna, że przerzucanie się datami i szacunki czasowe trochę tracą sens. Ważniejsze jest, żeby dane państwo spełniało wszystkie wymogi, a to, ile czasu zajmie ich spełnienie, to już bardzo indywidualna kwestia, która zależy od władz kraju i lokalnego czy regionalnego kontekstu, a ten w Ukrainie jest jasny dla wszystkich – mówi nam jeden z unijnych dyplomatów.

Kupujemy broń

Jedną z granic, które Unia zaczęła przekraczać, jest finansowanie broni oraz sprzętu wojskowego. Rok temu większość szefów rządów i państw, a przede wszystkim sama Komisja Europejska, wykluczały możliwość zakupów zbrojeniowych na rzecz Ukrainy. Na początku pełnoskalowej inwazji za tabu uznawano nawet przekazywanie amunicji. Kraje członkowskie wysyłały drobny sprzęt, jak noktowizory i ubrania czy osławione niemieckie hełmy. 28 lutego 2022 r. Unia Europejska po raz pierwszy zdecydowała się bezpośrednio sfinansować sprzęt śmiercionośny dla państwa spoza organizacji. Zdecydowano się wykorzystać do tego Europejski Instrument na rzecz Pokoju, który stał się podstawowym funduszem do finansowania broni i sprzętu przez państwa członkowskie.
Sam instrument powstał w marcu 2021 r. jako pozabudżetowy fundusz zasilany przez wpłaty państw członkowskich. Postanowiono wówczas, że łączna kwota, którą będzie operował do końca 2027 r., wyniesie 5 mld euro. Od początku inwazji UE przyjęła kilka transz wsparcia, które opiewało na 0,5–1 mld euro. Łącznie państwa unijne w ramach tego instrumentu zakupiły broń i sprzęt wojskowy dla Ukrainy na kwotę 3,6 mld euro (wlicza się w to zakup sprzętu taktycznego).
Na koniec 2022 r. unijni liderzy postanowili zwiększyć finansowanie zakupów zbrojeniowych o 2 mld euro w tym roku i dali zielone światło na powiększanie tej kwoty w kolejnych latach. Choć podczas ostatniego szczytu UE nie zostało zapowiedziane przekazanie kolejnej transzy, to według naszych informacji łącznie w Europejskim Instrumencie na rzecz Pokoju do 2027 r. mogłoby znaleźć się nawet 11 mld euro. Wiele jednak będzie zależało od przeglądu wieloletniego budżetu i możliwych przesunięć środków na rzecz państw członkowskich, które mogłyby wykorzystać je na zakup broni. To jednak nastąpi dopiero w drugiej połowie tego roku.

Sankcyjna maszyna

Podobnie szybko jak wsparcie militarne UE zaczęła wdrażać sankcje przeciwko Rosji. Na dzień przed rozpoczęciem inwazji przez Kreml UE przyjęła oficjalnie pierwszy pakiet sankcyjny, który objął 351 członków rosyjskiej Dumy Państwowej oraz 27 innych osób. Od tego czasu udało się przyjąć dziewięć pakietów. Choć formalnie wszystkie zestawy sankcji przyjmowane od wybuchu pełnoskalowej inwazji są uzupełnieniem tych z okresu aneksji Krymu, to każdy z nich jest odrębnie negocjowany i przyjmowany. Dzięki temu zamrożeniem aktywów i zakazem podróży do UE objęto 1386 osób i 171 podmiotów bezpośrednio zaangażowanych we wspieranie rosyjskiej agresji. W połączeniu z licznymi zakazami handlu, wykluczeniem rosyjskich banków z systemu SWIFT i blokowaniem rosyjskich kanałów propagandy UE w zaledwie rok odcięła większość polityczno-gospodarczych nici łączących ją z Rosją. Szczególnie spektakularne było zerwanie w energetyce.
– Powoli zamykają się obszary, w których moglibyśmy zastosować sankcje. Jest jeszcze trochę luk do wypełnienia i kilka obszarów handlu, ale powoli potencjał przyjmowania nowych środków będzie się wyczerpywał – mówi nam jeden z urzędników KE.
W momencie gdy powstaje ten tekst, dyskusja nad 10. pakietem sankcji trwa już drugi miesiąc.

Rosyjskie węglowodory na śmietniku

Zdjęcie przedstawiające uśmiechniętą Angelę Merkel, byłego prezydenta Rosji Dmitrija Miedwiediewa i premiera Holandii Marka Ruttego z listopada 2011 r., kiedy to oddano do użytku pierwszą nitkę gazociągu Nord Stream, przypomniano chyba w każdym programie telewizyjnym i wszystkich gazetach. Na swoim stanowisku ostał się jeszcze jedynie Rutte, który należał do największych sceptyków możliwości całkowitego odejścia od importu rosyjskich surowców energetycznych. W momencie wybuchu inwazji rosyjskiej 25 proc. importowanej przez UE ropy naftowej pochodziło z Rosji, podobnie jak 45 proc. importu gazu ziemnego oraz 44 proc. sprowadzanego na Stary Kontynent węgla.
Początkowo odejście od rosyjskich węglowodorów było wiązane z realizacją polityki klimatycznej, w której miejsce węgla i gazu miały zająć odnawialne źródła energii. Unijny mainstream nie oponował przeciwko uruchomieniu drugiej nitki Nord Streamu mimo protestów, m.in. polskich. Dwa dni przed wybuchem wojny pozytywną ocenę uruchomienia gazociągu Nord Stream 2 wycofał kanclerz Niemiec Olaf Scholz, następnie sankcje nałożyły USA, a finalnie po eksplozji w Morzu Bałtyckim we wrześniu stało się jasne, że drugą nitką gaz już nie popłynie.
Zanim do tego doszło, UE przedstawiła niewyobrażalną jeszcze w 2021 r. strategię całkowitego odejścia od rosyjskich węglowodorów. W maju zaanonsowano program „REPowerEU”, który zakłada inwestycje na kwotę 210 mld euro do 2027 r. mające doprowadzić do zupełnego wycofania się z importu rosyjskich paliw kopalnych. W miejsce „gospodarczych projektów”, jak określiła Nord Stream 2 była kanclerz Niemiec, Unia stawia dziś na dywersyfikację źródeł gazu, ropy i węgla, oszczędzanie energii i jej produkcję z bezemisyjnych źródeł. Program ten w połączeniu z kolejnymi sankcjami energetycznymi przyczynia się do stopniowego spadku udziału rosyjskich węglowodorów w europejskim miksie energetycznym. W III kw. 2022 r. rosyjski gaz stanowił już tylko 15 proc. całkowitego importu UE. Przez dziewięć miesięcy udało się ograniczyć zapotrzebowanie na błękitne paliwo ze Wschodu prawie trzykrotnie.
W momencie wybuchu wojny Rosja zapewniała niemal 26 proc. całkowitego importu ropy do Unii, a w III kw. ub.r. było to już tylko 14,4 proc. Bardzo spadł też import węgla (z 1,3 mln t w sierpniu 2022 r. do 16,4 tys. t wynikających z uprzednio podpisanych kontraktów we wrześniu, czyli w pierwszym miesiącu obowiązywania embarga). UE doprowadziła zatem i do realnych strat gospodarczych Rosji, i do zdecydowanej zmiany paradygmatu swojej polityki handlowej.
Miejsce żelaznych reguł, w tym dotyczących pomocy publicznej, wydatkowania środków budżetowych czy restrykcyjnych przepisów rozliczania projektów finansowanych z unijnej kasy zajęły błyskawiczne konsultacje i uelastycznienie zasad. Dziś UE zamierza stawiać przede wszystkim na samowystarczalność i zapewnienie trwałości łańcuchów dostaw. Przedstawiciele KE w nieoficjalnych rozmowach przyznają, że od dwóch lat wszystkie unijne instytucje działają w warunkach zarządzania kryzysowego. Urzędnicy z Dyrekcji Generalnej ds. Handlu w rozmowie z nami stwierdzili wręcz, że taki paradygmat polityki gospodarczej UE stanie się standardem. Niepewne czasy będą bowiem wymuszały uelastycznienie stworzonych mechanizmów. – Najważniejszymi wyznacznikami będą wytrzymałość i odporność europejskich gospodarek, a nie ich efektywność – mówi nam jeden z urzędników Komisji Europejskiej.
W związku z tym trudno oczekiwać w najbliższym czasie rewizji unijnych traktatów, do czego nawołuje część europejskich stolic. Miejsce żmudnej procedury konsultowania i przyjmowania zmian, która potrwałaby najpewniej kilka lat, zajmują tymczasowe, kryzysowe instrumenty pozwalające na przyspieszanie m.in. wsparcia finansowego, militarnego i humanitarnego na rzecz Ukrainy. Oczywiście elastyczność i szukanie rozwiązań na podstawie obowiązujących przepisów nie zawsze będą przynosiły oczekiwane rezultaty. Dziś w Brukseli nikt nie myśli o podsumowaniu działań związanych bezpośrednio z wojną, ale przykład zarzutów Parlamentu Europejskiego wobec negocjowania kontraktów na dostawy szczepionek bezpośrednio przez Ursulę von der Leyen pokazuje, że gdy przyjdzie do rozliczeń, rola każdej instytucji i osoby zaangażowanej w kryzysowe procedury zostanie wnikliwie zbadana. ©℗