Program przekopu przez Mierzeję Wiślaną już na etapie planowania nie miał szans na osiągnięcie w zaplanowanym czasie głównego celu inwestycji, czyli zapewnienia bezpieczeństwa i wzrostu dobrobytu w regionie. Jej wartość znacznie przekroczyła granicę opłacalności, co minister właściwy ds. gospodarki morskiej zataił przed Radą Ministrów, a swój nadzór nad całością Programu sprawował nierzetelnie. Wartość Programu, pierwotnie wynosząca 880 mln zł, do dnia zakończenia kontroli (koniec kwietnia 2023) zdążyła wzrosnąć o 125% – do blisko 2 mld zł.
Wykonawca inwestycji, Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, z przekroczeniem uprawnień zaciągnął zobowiązania przewyższające budżet całego Programu o ponad 157,6 mln zł i wydał wiele milionów zł z budżetu Programu na cele niesłużące jego wykonaniu. Dopuścił też do potężnych opóźnień w realizacji kolejnych etapów inwestycji i źle sprawował nadzór nad jej postępami.
Minister nie tylko nieskutecznie kontrolował działania Dyrektora Urzędu Morskiego, ale wręcz usprawiedliwiał jego wadliwe decyzje, argumentując to dbałością o bezpieczeństwo regionu. Tymczasem bezpieczeństwo nie jest celem uświęcającym łamanie prawa. Dlatego NIK analizuje możliwość skierowania powiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
Przekop miał stanowić o konkurencyjności regionu
Program Wieloletni „Budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską”, ustanowiony uchwałą Rady Ministrów z 24 maja 2016 r., jest finansowany wyłącznie z budżetu państwa, a dysponentem środków jest minister właściwy ds. gospodarki morskiej. Wykonawcą Programu Wieloletniego ustanowiono Urząd Morski w Gdyni.
Program miał przede wszystkim służyć zapewnieniu bezpieczeństwa regionu i wzrostowi społeczno-gospodarczemu poprzez ustanowienie drogi wodnej, umożliwiającej swobodny i całoroczny dostęp statków morskich do Elbląga jako morskiego portu Unii Europejskiej. W tym celu przewidziano budowę kanału żeglugowego przez Mierzeję Wiślaną wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowę toru wodnego od Zatoki Elbląskiej do wybranej lokalizacji kanału i modernizację wejścia do Portu Elbląg (od Zalewu Wiślanego do mostu w Nowakowie).
Przekop znacznie droższy niż planowano
Planując kontrolę, NIK stwierdziła ryzyko wystąpienia nieprawidłowości przy realizacji inwestycji: m.in. znacznie wzrosły nakłady na realizację Programu, czyniąc go nieuzasadnionym ekonomicznie, nie wskazano źródeł finansowania prac dostosowujących infrastrukturę portową w Elblągu do parametrów drogi wodnej powstałej w wyniku realizacji Programu Wieloletniego. Według analizy ekonomicznej sporządzonej w 2016 r. na zlecenie Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni granica opłacalności przedsięwzięcia została przekroczona już przy 20-procentowym wzroście kosztów jego realizacji.
Badaniami kontrolnymi NIK objęła działania ministra właściwego ds. gospodarki morskiej i Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, tj. organów administracji morskiej odpowiedzialnych za realizację Programu Wieloletniego, a także Dyrektora Zarządu Portu Morskiego Elbląg sp. z o.o.
NIK zaznacza przy tym, że kontrola miała na celu ocenę prawidłowości działań podejmowanych w związku z planowaniem i realizacją Programu Wieloletniego. Izba nie badała zasadności realizacji budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, w szczególności w kontekście jej wpływu na bezpieczeństwo Państwa Polskiego.
Gdy w 2016 r. Rada Ministrów przyjmowała Program Wieloletni „Budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską” (dalej: Program), nie ujęto w nim zadań niezbędnych do osiągnięcia zdolności przeładunkowej portu w Elblągu (która była przedmiotem wcześniejszych analiz społeczno-ekonomicznych), zatem nie było możliwe pełne osiągnięcie celu głównego w postaci zapewnienia bezpieczeństwa regionu i umożliwienia wzrostu społeczno-gospodarczego.
Błędy w dokumentacji projektowej i podczas budowy przekopu
Minister niewłaściwie przygotował Program – w projekcie uchwały ustanawiającej Program nie określił w sposób realny niezbędnego zakresu rzeczowego i finansowego, opierając się na nierzetelnych założeniach opracowanych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni (dalej: Dyrektor Urzędu). Ten ostatni założenia wykonawcze do Programu przygotował w 2016 r., oparłszy je wyłącznie na nieaktualizowanych danych z 2014 r., bez uwzględnienia rzeczywistych potrzeb rzeczowo-finansowych przedsięwzięcia. To jedna z przyczyn znacznego zwiększenia nakładów na sfinansowanie Programu i wydłużenia czasu jego realizacji.
W rezultacie już w czerwcu 2019 r., tj. przed podpisaniem 4 października 2019 r. przez Dyrektora Urzędu pierwszej umowy budowlanej (o wartości 991 622,8 tys. zł, co stanowiło kwotę przewyższającą o 111 622,8 tys. zł ogólną kwotę środków przewidzianych na realizację całego Programu), Minister wiedział, że wartość Programu wzrośnie o ponad 100%, wykraczając ponad poziom opłacalności.
W trakcie prac nad nowelizacją uchwały ustanawiającej Program (prowadzonych w roku 2019 i 2020) Minister nie informował Rady Ministrów o przekroczeniu pułapu opłacalności zgodnego ze wskaźnikami efektywności zawartymi w studiach opłacalności przygotowanych przed jej przyjęciem. Wzrost wartości Programu wynikał m.in. z dodania do niego kosztochłonnych zadań, nieprzewidzianych na etapie planowania przedsięwzięcia.
Wartość Programu, pierwotnie wynosząca 880 mln zł, do dnia zakończenia kontroli (koniec kwietnia 2023), wskutek działań Ministra na wniosek Dyrektora Urzędu, zdążyła wzrosnąć o 125% – do ponad 1 984 mln zł. W maju br. Rada Ministrów kolejny raz zwiększyła budżet inwestycji do 2127,5 mln zł i wydłużyła termin jej realizacji do końca 2024 r. (o 2 lata w relacji do pierwotnych założeń).
Elbląg wciąż bez portu dalekomorskiego
Do zakończenia niezbędnych prac infrastrukturalnych w porcie w Elblągu nie będą tam mogły zawijać statki morskie, z myślą o których przygotowano Program, a więc jednostki o zanurzeniu do 4,5 m, długości do 100 m (180 m w przypadku barek) i szerokości do 20 m. W tym czasie konieczne będzie również kosztowne utrzymanie infrastruktury wybudowanej w ramach Programu, które według danych z 2016 r. ma w latach 2023–2025 pochłonąć 4,45 mln zł rocznie.
Minister informował Dyrektora Urzędu o zapewnieniu środków finansowych niezbędnych do dalszej realizacji Programu, gdy nowelizacja uchwały jeszcze nie została podpisana przez Prezesa Rady Ministrów i nie weszła do obrotu prawnego. Tak więc swoimi działaniami Ministerspowodował naruszenie zasad dysponowania przez Dyrektora Urzędu środkami publicznymi. Wskutek tego do czasu aktualizacji Programu Wieloletniego w listopadzie 2020 r. Dyrektor Urzędu przekroczył posiadane upoważnienie do zaciągnięcia zobowiązań finansowych o ponad 157,6 mln zł.
Minister nie sprawował prawidłowego nadzoru nad realizacją Programu i działalnością Dyrektora Urzędu. Nie tylko nie zapewnił zgodnego z prawem działania wykonawcy Programu, nie interweniując, gdy działania Dyrektora Urzędu wykraczały poza obowiązujące przepisy, alewręcz świadomie takie działania akceptował i usprawiedliwiał, uzasadniając to racjonalnością postępowania i koniecznością modyfikowania założeń Programu na bieżąco, w sposób następczy.
Dyrektor Urzędu we właściwy sposób przygotował dokumentację niezbędną do uzyskania zezwoleń na realizację zadań inwestycyjnych objętych Programem. Natomiast nierzetelnie sporządzał część dokumentacji przetargowej oraz projekty i plany finansowe.
Z trzyletnim opóźnieniem powołał Zespół, którego celem było przygotowanie i realizacja Programu Wieloletniego, jednak członkowie Zespołu nie zostali zobowiązani do dokumentowania efektów pracy, a zakresy ich odpowiedzialności wyznaczone zostały dopiero po ponad pół roku od powołania Zespołu. Rozwiązania przyjęte w procedurach regulujących organizację pracy tego zespołu były nieskuteczne, ponieważ nie gwarantowały Dyrektorowi Urzędu skutecznego nadzoru nad pracą Zespołu i jej efektywnością.
Wniosek Dyrektora Urzędu z października 2022 r. o aktualizację Programu Wieloletniego został zgłoszony do Ministra ze znacznym opóźnieniem w stosunku do wymagań określonych w uchwale Rady Ministrów ustanawiającej Program, co w dużej mierze doprowadziło do zakłócenia ciągłości i płynności procesu inwestycyjnego. Tymczasem już pod koniec 2021 r. Urząd utracił zdolność finansową do zakończenia realizacji Programu, gdyż pula pozostających do wykorzystania środków budżetu Programu (266,7 mln zł) nie wystarczała, by zakontraktować kolejne zaplanowane zadania inwestycyjne.
Podczas realizacji części zadań inwestycyjnych Dyrektor Urzędu dopuścił się naruszenia zasad rzetelności, legalności, gospodarności i celowości.