Coraz mniej samorządu w samorządzie. Eksperci zbadali, jak pod rządami PiS postępuje recentralizacja państwa

Między 2014 a 2021 rokiem “Indeks Samorządności” spadł o prawie 17 pkt. proc. “Zwrot recentralizacyjny w Polsce jest faktem” - przekonują eksperci.

Dane pochodzą z najnowszej publikacji pt. “Indeks Samorządności 2023”, przygotowanej przez grupę naukowców pod auspicjami Fundacji Batorego. Wyliczyli oni, że wspomniany indeks w okresie 2014-2021 spadł z poziomu 73,58 do 56,68 proc. “Patrząc z szerszej perspektywy europejskiej, jest to drugi – po Węgrzech – tak wyraźny proces ograniczania autonomii lokalnej w ciągu ostatnich kilkunastu lat” - przekonują autorzy. Największy spadek dotyczy siły politycznej samorządu, w drugiej kolejności siły ustrojowej, a w stosunkowo niewielkim stopniu potencjału zadaniowo-finansowego.

Jak wskazują autorzy opracowania, indeks “stanowi pierwszą próbę kompleksowego uchwycenia zmian siły samorządu lokalnego na przestrzeni ostatnich lat”. Składają się na niego komponenty uwzględniające autonomię zadaniową i finansową oraz siłę polityczną i ustrojową gmin oraz miast na prawach powiatu.

- Naszym głównym celem było pokazanie całościowej relacji między samorządem a rządem, czy były to tylko punktowe działania centralizacyjne, czy może raczej mamy do czynienia z silnym trendem centralistycznym. Wygląda na to, że potwierdziło się to drugie, bo samorząd został osłabiony, momentami istotnie, w sferach, które badamy - mówi dr hab., adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Okrajanie z zadań i dochodów własnych

W pierwszej kolejności autorzy raportu wskazują na ograniczanie samodzielności kompetencyjnej samorządów. “Odbyło się to głównie metodą małych kroków, pozbawiających gminy fragmentów decyzyjności” - wynika z raportu. Kompetencje samorządów ograniczane są na różne sposoby, m.in. poprzez przejmowanie kontroli nad regulacją wysokości opłat (np. agencja Wody Polskie i dostarczanie wody), uzależnianie wydatków inwestycyjnych od decyzji wojewodów (np. ochrona zdrowia) czy wprowadzanie nowych, specyficznych regulacji (np. gospodarka przestrzenna i planowanie). Zdaniem ekspertów, największe zmiany in minus dotyczą edukacji.

Obniżyła się także samodzielność finansowa gmin. “Koronnym przykładem jest tu spadek znaczenia dochodów własnych i “dochodów nieznaczonych” (udziały w PIT i CIT oraz subwencje) w całości dochodów. Oznacza to mniejszą swobodę w zakresie kształtowania priorytetów wydatkowych” - wynika z raportu.

Coraz mniejsza siła polityczna

Eksperci podkreślają, że właśnie w tym obszarze widać największy spadek indeksu samorządności. Wskazują nie tylko na to, że “partnerskie traktowanie wypierane jest przez wzmacniane relacje klientelistyczne”, ale także wyliczają, że w latach 2014-2021 odsetek przygotowanych przez rząd ustaw dotyczących samorządu, które nie zostały skierowane do Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, wzrósł ponad czterokrotnie.

Bezsilność ustrojowa

Z raportu wynika, że jakość nadzoru rządu nad samorządem jest niska, a sytuacja w tym zakresie w latach 2014-2021 wyraźnie się pogorszyła. “Nadmierne upolitycznienie nadzoru, zwłaszcza na poziomie wojewodów, potwierdza wysoki wskaźnik uchyleń tzw. aktów nadzorczych przez sądy administracyjne. Niepokój wzbudza też sytuacja w samych tych sądach - niepewny status rosnącej liczby sędziów sprawia, że efektywność ochrony samodzielności samorządów budzi zastrzeżenia” - podkreślają autorzy opracowania. “Największym problemem jest kondycja władzy sądowniczej. Niezależność Trybunału Konstytucyjnego jest kwestionowana ze względu na jego nieprawidłową obsadę i relacje z partią rządzącą” - przekonują.

Wnioski

Jednocześnie dokonują oni porównania pomiędzy recentralizacją państwa dziejącą się w Polsce z tą, która ma miejsce na Węgrzech. “W modelu węgierskim nastąpiło gwałtowne formalne odebranie władzom samorządowym znacznej części kompetencji. Przyjęta w Polsce strategia, zwana w literaturze kroczącą recentralizacją, przywodzi na myśl działanie w białych rękawiczkach - stopniowe, realizowane małymi kroczkami, ale sukcesywne ograniczanie samodzielności samorządowej. Zasoby i kompetencje są stopniowo przesuwane w stronę rządu. Postępuje finansowe uzależnienie gmin od „kroplówki” budżetu państwa” - czytamy w opracowaniu.

Do sprawy, na naszą prośbę, odniosła się Kancelaria Premiera (pełne stanowisko w ramce pod tekstem). PiS, co do zasady, nie przeczy, że w jego modelu rządzenia musi być silne centrum. - Uważamy, że silne i sprawne centrum nie jest czymś złym. Chodzi o to, by, jak stwierdził Jarosław Kaczyński, państwo „nie było słabe wobec silnych i silne wobec słabych” - mówił nam w październiku 2019 r. Radosław Fogiel z PiS.