Wybory samorządowe miały być rozstrzygnięte jeszcze przed ich zakończeniem. Tego przynajmniej spodziewali się komentatorzy. Tymczasem wyniki przyniosły wiele niespodzianek. Choć w sejmikach lepiej poradzili sobie partyjni politycy (na 555 radnych tylko 20 pochodzi spoza głównych ugrupowań), władzę wykonawczą wygrały lokalne komitety.
Na Podkarpaciu 82 proc. wójtów i burmistrzów to bezpartyjni. W województwie kujawsko-pomorskim – 81 proc. Diabeł tkwi w szczegółach: tam, gdzie ordynacja nakazuje głosowanie na listy, na wyniki nakładając dodatkowo 5-proc. próg wyborczy, lepiej radzą sobie partie. Tam, gdzie głosować można bezpośrednio na kandydata, a wygrywa ten, który weźmie więcej niż połowę głosów, zwyciężają lokalni działacze. W tym roku w blisko 900 gminach odbyła się druga tura głosowania na burmistrza, prezydenta miasta i wójta. W jej wyniku nierzadko stołki potracili samorządowcy, którzy trzymali je przez kilka kadencji z rzędu. Odejść musieli m.in.: z Poznania – Ryszard Grobelny, z Gorzowa Wielkopolskiego – Tadeusz Jędrzejczak, z Katowic – Piotr Uszok. Wszyscy rządzili nieprzerwanie od 1998 r.
Reklama

Reklama
O ile jeszcze przed wyborami głośno mówiło się o potrzebie ograniczenia liczby kadencji, teraz ten postulat przybladł. Mieszkańcy gmin zaczęli stawiać samorządowcom wymagania, a usunięcie ze stanowiska części z nich to także żółta kartka dla pozostałych. Do tej pory wielu włodarzy traktowało samorządy jak prywatną własność, skupiając się nie na służbie mieszkańcom, ale na zarządzaniu kapitałem.
Obywatele nie decydują
„Budżet partycypacyjny to jest moim zdaniem nieporozumienie, to jest rozdrabnianie środków na pierdoły” – tak Aleksandrze Adamowicz, kierowniczce grantu „Państwo jako patron” Instytutu Nauk Politycznych PAN, odpowiedział jeden z przepytywanych w ramach badań burmistrzów. Wypowiedź, jako ciekawostkę, młoda politolog opublikowała na Twitterze. Jak jednak przekonuje Maria Jaroszek, przedstawicielka inicjatywy „Obywatele decydują”, taki pogląd wcale nie jest odosobniony. – Budżet obywatelski to wydzielona część planu finansowego gminy, o której przeznaczeniu decydują mieszkańcy. Jego utworzenie to jednak dobra wola wójta, prezydenta lub burmistrza – wyjaśnia. – Kiedy informowaliśmy na Facebooku, że w Łodzi przeznaczono na niego ponad 40 mln zł, dostawaliśmy pełne niedowierzania odpowiedzi. Nasi sympatycy pisali, że w ich gminach władze wydzieliły ledwie kilkadziesiąt tysięcy złotych. Proporcje były miażdżące nawet po przeliczeniu tych kwot na jednego mieszkańca. Niektóre samorządy zrobiły z tego budżetu farsę – dodaje.
Tymczasem na świecie to nieustannie wzrastający trend. Rozpoczął się w latach 90. ubiegłego wieku w brazylijskim mieście Porto Alegre jako kontynuacja wcześniejszych, oddolnych działań przeciwko lokalnej dyktaturze. Ponieważ budżet obywatelski okazał się wielkim sukcesem, wkrótce pomysł podchwyciły też kolejne brazylijskie miasta – do 2008 r. wprowadziło go około 200 tamtejszych ośrodków. Dziś z tej formy współpracy na linii władza – mieszkańcy korzysta między 800 a 1,5 tys. miast. W Polsce pomysł jeszcze raczkuje, jednym z jego pionierów był Sopot.
Zdaniem Marii Jaroszek budżet partycypacyjny to dobry krok, ale na linii samorządowcy – obywatele wiele jeszcze jest do zrobienia. – Przedstawiciele lokalnych władz zdecydowanie za mało słuchają obywateli. A samorządowcy są przecież najbliżej, prowadzą zmiany wprost w naszym otoczeniu – mówi i podaje przykład: – Ostatnio zauważyliśmy, że w gminach organizuje się coraz mniej konsultacji społecznych. A jeśli się je już urządza, to w taki sposób, żeby obywatele nie mogli w nich uczestniczyć. Albo nie ma o nich łatwo dostępnej informacji, albo są urządzane w takiej formie, żeby mieszkańcy na pewno się nie pofatygowali. Na przykład w środku dnia pracy.
W gminie Leszno konsultacjom społecznym poświęcono obszerny projekt badawczy. Ankieterzy prowadzącej badanie fundacji Niwa w grudniu 2013 r. przepytali o ich jakość przedstawicieli 53 fundacji i stowarzyszeń działających na terenie gminy. Okazało się, że 73 proc. ankietowanych nie brało nigdy udziału w konsultacjach. 63 proc. z nich w ogóle nie wiedziało o tym, że są prowadzone. Jako najważniejsze bariery pracownicy NGO wskazywali trudność w dostępie do informacji, brak zainteresowania konsultacjami ze strony samorządu oraz trudności w komunikowaniu się między organizacjami III sektora a władzą lokalną.
Nie lepiej jest zresztą w przypadku innych form współpracy z mieszkańcami. Choćby z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem rada gminy może pozwolić mieszkańcom wnosić pod obrady własne projekty uchwał, a niekiedy także umożliwić udział w pracach organu stanowiącego nad tym projektem. Dzięki obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej mieszkańcy uzyskują więc możliwość bezpośredniego wpływania na działalność organów danej gminy. – To oręż obywateli, który pozwala walczyć o zmiany w małej ojczyźnie. Choć nie ma ku temu przeciwwskazań, nie wszystkie gminy zdecydowały się to wprowadzić. A jeśli już jest, bardzo utrudniono drogę formalną – mówi Jaroszek. Trudno się jednak dziwić, bo przykład idzie z góry. Według prawa obywatelska inicjatywa ustawodawcza teoretycznie powinna pozwalać na wprowadzenie projektu ustawy pod obrady parlamentu. Teoretycznie, bo od 1989 r. Sejm nie zajął się jeszcze żadnym obywatelskim projektem. Ostatnio na tej drodze poległa propozycja referendum edukacyjnego. Projekt tej ustawy poparło podpisami milion Polaków.
Tajne/poufne
– Bolączką pierwszego 25-lecia wolnej Polski było to, że udział mieszkańców w działaniach samorządu był zbyt mały. Kiedyś nas samych interesowało tylko to, żeby gminy były dobrze zarządzane – żeby była droga, oczyszczalnia, latarnie. Teraz sytuacja się zmienia, a mieszkańcy chcą wpływać na swoje środowisko. Samorząd musi być na to gotowy – mówi Joanna Załuska z Fundacji Batorego i podaje przykład Lublina, gdzie organizacja prowadzi warsztaty ze współpracy na linii mieszkańcy – samorząd. W efekcie Lublin nie tylko przekazuje środki na pomysły mieszkańców, ale dba o to, żeby w ich powstawanie było zaangażowanych wiele grup społecznych.
– Grupa ojców chciała, żeby dzieci mogły się bawić na nowym placu zabaw. Wspólnie z naszymi koordynatorami najpierw zrobili partycypacyjną diagnozę, jak można zmienić zaniedbaną przestrzeń. Pytali nie tylko rodziców, ale też osoby starsze. Tak, by miejsce było wielofunkcyjne i nikogo nie dyskryminowało. Do realizacji skonsultowanego w ten sposób projektu udało się przekonać władzę. Mało tego – metoda pracy jest wykorzystywana przez nie także w innych dzielnicach miasta – mówi Załuska.
Nie wszędzie takie działania są jednak możliwe. Wiele samorządów wciąż unika komunikacji z mieszkańcami. Widać to szczególnie w przypadku dostępu do informacji publicznej. Gminne Biuletyny Informacji Publicznej zwykle świecą pustkami. – Jeśli natomiast obywatel zgłasza prośby, by władza pokazała jakieś informacje, to bardzo często urzędy traktują to jako atak. A czasem obywatela po prostu interesuje dana kwestia – mówi Maria Jaroszek.
Przykład pierwszy z brzegu – redaktorzy internetowego serwisu Polityka Warszawska od wakacji domagają się od stołecznego magistratu informacji o premiach przyznanych urzędnikom na poszczególnych stanowiskach. Choć ratusz nie wysyła tych danych, w międzyczasie Polityce Warszawskiej udało się ustalić, że łączna suma premii dla pracowników warszawskich biur to 18 mln zł. Redaktorzy dotarli też do warunków, na jakich urzędnicy dostają premie. Z opublikowanych przez nich dokumentów wynika, że wystarczy, by wypełniali swoje obowiązki. Premie można stracić tylko w nadzwyczajnych wypadkach, np. kiedy pracownik będzie w godzinach urzędowania pod wpływem alkoholu.
„Niską aktywność mieszkańców tłumaczy się zwyczajowo w Polsce komunistyczną przeszłością i związaną z nią »tradycją« niskiego poziomu zaufania społecznego. Ale panujący chaos informacyjny, zarówno odnośnie do stanu samorządu, jak i odbywających się z jego udziałem procesów, dodatkowo zniechęca mieszkańców do zaangażowania. Przykładem mogą być chociażby kwestie wpływu na realizację kluczowych inwestycji lokalnych. Nie znając planu działań organów samorządu, np. listy potencjalnie rozważanych inwestycji, trudno oddziaływać na ich wybór. Nie można oczekiwać, że mieszkańcy wykażą się aktywną postawą i będą takie decyzje antycypować. Członkowie wspólnoty nie mają też żadnych gwarancji, że ich opinia zostanie wzięta pod uwagę” – napisali autorzy analizy „Samorząd 3.0” przygotowanej przez Forum Od-nowa.
Maszynka do wydawania
Obszerny „Raport o stanie samorządu” wydano w 2013 r. także pod kierownictwem prof. Jerzego Hausnera. Przeprowadzona przez zespół ekspertów analiza pokazuje, że z polską wspólnotą terytorialną jest znacznie gorzej, niż mówią o tym działacze organizacji pozarządowych. „Samorząd schodzi na manowce zbiurokratyzowania i klientelizmu” – napisali w raporcie. A to dopiero początek.
Autorzy raportu pokazują, że samorząd coraz mniej może. Także dlatego, że coraz mniej chce. Przykładem jest choćby oświata, za którą niemal w całości odpowiadają gminy, miasta i powiaty (na 28 tys. szkół 24 tys. prowadzą jednostki samorządu terytorialnego). Szukając oszczędności, samorządy korzystają z niżu demograficznego i zamykają najmniejsze placówki, przenosząc dzieci do większych i bardziej oddalonych od miejsca zamieszkania zespołów. – To szczególnie dotkliwe na wsiach, gdzie szkoła jest lokalnym centrum kultury – nie ma wątpliwości prof. Kazimierz Przyszczypkowski z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.
Tymczasem zamiast likwidować szkoły lub zmuszać rodziców do zakładania stowarzyszeń, które by je przejmowały, samorządowcy mogliby na przykład zainwestować w kursy dla wiejskich nauczycieli. Tak, by jeden pedagog mógł nauczać więcej niż jednego przedmiotu. Zdaniem autorów raportu ograniczyłoby to liczbę etatów, ale pozwoliło nie zamykać placówki. Do tego jednak potrzeba zaangażowania burmistrza czy wójta. Podobnie jak w kwestie planowania przestrzennego. Dziś, według autorów raportu, służy ono „przede wszystkim celom spekulacyjnym, a nie rozwojowi”.
Według ekspertów diagnozujących stan samorządu jego jednostki mogą sobie na to pozwolić, dopóki mogą liczyć na stały dochód w postaci europejskich pieniędzy z programów rozwojowych. Ich zdobycie jest relatywnie łatwe, wymaga jedynie sprawnego urzędnika. Władza wydaje się więc skuteczna nawet wtedy, gdy niewiele robi. Prawdziwy sprawdzian przyjdzie dla samorządu za kilka lat, kiedy zamiast czerpać z unijnego źródełka, Polska zacznie zasilać je w złotówki. Zdaniem ekspertów przygotowujących samorządowy raport, dysproporcje między powiatami i gminami będą się wówczas pogłębiać. „Pieniądze europejskie pomagają doraźnie, koniunkturalnie (np. zmniejszają bezrobocie), ale szkodzą długofalowo, strukturalnie. Gdy ma się stosunkowo łatwy dostęp do środków zewnętrznych, skłonność do wykorzystania własnych możliwości może słabnąć. Samorządy, szczególnie lokalne, w coraz większym stopniu stają się beneficjentem (czy wręcz »biorcą«) polityki rozwoju, co wynika głównie z ograniczonych możliwości finansowania działań” – napisali.
Samorząd bez wizjonera u sterów staje się także automatem do realizowania odgórnych zaleceń władz wyższego szczebla. Jest uzależniony od wydawanego przez nich prawa i przyznawanych pieniędzy. Strategie rozwoju w takich dziedzinach, jak medycyna, oświata czy przedsiębiorczość, to w przypadku samorządów często kopie odgórnych wytycznych. „Resortowe prawo i finansowanie jest silniejsze od lokalnej perspektywy” – ocenili autorzy raportu „Samorząd 3.0”.
Fachowcy do rad
Zarówno autorzy raportów, jak i działacze organizacji pozarządowych nie mają wątpliwości, że sposób, w jaki działają samorządy, musi się zmienić. – W ciągu ostatnich 25 lat został zachwiany balans pomiędzy władzą uchwałodawczą a wykonawczą. Burmistrz może właściwie wszystko, rada – bardzo niewiele. Trzeba przywrócić rangę radnym, którzy mogliby go kontrolować – nie ma wątpliwości Joanna Załuska z Fundacji Batorego. Organizacja postuluje proste zmiany, jak choćby zasadę, żeby przewodniczącym komisji rewizyjnej był przedstawiciel jednego z komitetów, które przegrały w wyborach. I to jednak w samorządzie idzie jak po grudzie. – W Warszawie PO, która wygrała wybory, chce mianować też przewodniczącego komisji rewizyjnej. My uważamy, że to nie jest dobra praktyka. Fundacja będzie wnioskowała, żeby wprowadzić odpowiedni przepis do prawa – zapewnia. Zaznacza jednak, że wiele zależy od konkretnego radnego. – W różnych gminach to różnie wygląda. Jeśli radny jest osobą świadomą praw i ma autorytet, łatwiej przychodzi mu patrzenie na ręce wójtom czy burmistrzom.
Według ekspertów przygotowujących „Raport o stanie samorządu” w tym tkwi sedno. „System samorządowy nie znajduje też oparcia w skutecznych, odnoszących się do lokalnej rzeczywistości programach edukacji obywatelskiej. Nie istnieje oferta (ani obowiązek) kształcenia radnych i dostarczenia specjalistycznej wiedzy członkom poszczególnych komisji. Tymczasem np. w USA działają stanowe kursy dla polityków lokalnych, na których otrzymują solidne przygotowanie do rządzenia. Nawet przy uwzględnieniu korekt proponowanych przez prezydencki projekt ustawy samorządowej, zakładający ułatwienie obywatelom współdecydowania, stworzono niewystarczającą przestrzeń dla samoorganizacji społecznej i przeradzania się najbardziej udanych inicjatyw w trwałe projekty. Uderza fasadowość konstrukcji samorządu mieszkańców. W efekcie nie istnieje płaszczyzna działania społeczeństwa obywatelskiego [...] ani mechanizm identyfikowania czy wyłaniania liderów społeczności” – napisali.
Prowadzone przed wyborami przez CBOS badania potwierdzają obawy. Wynika z nich, że Polacy nie garną się do władzy – aż 82 proc. ankietowanych stwierdziło, że odmówiłoby kandydowania na stanowisko radnego. Gotowość do wzięcia spraw w swoje ręce wyraził jedynie co szósty. Co 12. – zdecydowaną gotowość. Do zaangażowania się w politykę bardziej skłonni są mieszkańcy miast liczących powyżej 500 tys. mieszkańców. Gotów do działania był w nich co czwarty pytany.
Nadzieja na odmianę może przyjść wraz z wymianą pokoleń. Wśród najstarszych (powyżej 65. roku życia) gotowość do podjęcia odpowiedzialności za pracę samorządową wyraża tylko 7 proc. badanych. Nieznacznie więcej mężczyzn (17 proc.) niż kobiet (14 proc.). W najmłodszej grupie wiekowej (18–24 lata) o mandat radnego zgodziłby się ubiegać już co czwarty.
Jeśli samorządowców-zarządców nie przekonały żółte kartki z tegorocznych wyborów, za cztery lata może być dla nich za późno. Wtedy po prostu ktoś przyjdzie na ich miejsce.
Władza wydaje się skuteczna, nawet gdy niewiele robi. Prawdziwy sprawdzian dla samorządu przyjdzie za kilka lat, kiedy przestaniemy czerpać z unijnego źródełka