Istotą funkcjonowania administracji publicznej powinna być sprawna realizacja postawionych przed nią zadań. Sprawne działanie powinno charakteryzować się efektywnością, skutecznością i ekonomicznością. Zadaniem administracji jest to, aby sprawy załatwiać, nie zaś to, by sprawy były załatwiane.
"Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji".
Wyrok NSA z 20 lipca 1999 r. (I SAB 60/99)
Każdy obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą zmierzały do jak najszybszego załatwienia sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy w "rozsądnym" terminie jest standardem demokratycznego państwa prawnego i wynika wprost z art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności, a także z art. 17 europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski.
1. Zwłoka w załatwieniu sprawy
Zarówno w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w art. 139 Ordynacji podatkowej, ustawodawca przewidział maksymalne terminy załatwiania spraw przez organy prowadzące postępowanie administracyjne lub podatkowe. Ich bieg rozpoczyna się w momencie wszczęcia postępowania a kończą się z chwilą wydania decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, jednakże mają one charakter jedynie instrukcyjny. Oznacza to, że decyzja wydana po terminie nie jest wadliwa tylko dlatego, że organ naruszył terminy załatwiania spraw. Ponadto niewydanie decyzji w przewidzianym terminie nie oznacza zawsze, że organ prowadzący postępowanie jest bezczynny. Rodzi ono jednak określone obowiązki tego organu, a także wskazane w ustawie uprawnienia procesowe stron.
2. Terminy załatwienia sprawy
Ustawodawca przewidział w art. 35 k.p.a maksymalne terminy ustawowe załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem I instancji, wskazując, że:
1. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ,
2. nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego,
3. nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane,
4. nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania w postępowaniu odwoławczym bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w ciągu miesiąca powinny być załatwiane skargi i wnioski.
Użyta w odniesieniu do tych terminów formuła "nie później niż w ciągu" wskazuje, że ich przestrzeganie w górnych granicach zapewnia jedynie minimum szybkości postępowania. O wyborze rodzaju sprawy (a w konsekwencji – o długości maksymalnego terminu jej załatwienia), decyduje jednak organ załatwiający sprawę.
3. Obowiązki organu
W przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy - bez względu na przyczynę jej powstania - organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zawiadomić o tym stronę, podając przyczyny zwłoki i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy.
Zawiadomienie takie następuje w formie zawiadomienia lub postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Nowy termin załatwienia sprawy powinien stanowić datę pewną (konkretną) i być wskazany w dniach, tygodniach lub miesiącach.
4. Uprawnienia strony
Stronie w takiej sytuacji przysługuje prawo wniesienia do organu wyższego stopnia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. lub ponaglenia na podstawie art. 141 § 1 o.p. na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie. Celem postępowania zainicjowanego wniesieniem któregoś z tych środków prawnych jest ustalenie, czy organ pozostaje w bezczynności, a jeżeli tak, to podjęcie środków mających na celu likwidację tego stanu rzeczy przez organ wyższego stopnia.
5. Istota bezczynności organu
Zażalenie na bezczynność organu przysługuje stronie zawsze, jednakże uzasadnione będzie wtedy, gdy organ prowadzący postępowanie:
a) nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 par. 2 k.p.a),
b) nie załatwił sprawy w terminie określonym ustawowo (art. 35 par. 3 k.p.a),
c) wyznaczył nowy termin i nie załatwił sprawy w tym terminie (art. 36 par. l k.p.a).
Zażalenie na bezczynność organu wnosi się do organu administracji publicznej wyższego stopnia, np. do samorządowego kolegium odwoławczego na bezczynność wójta, burmistrza (prezydenta miasta).
Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie i w razie uznania jego zasadności:
1) wyznacza w formie postanowienia dodatkowy termin załatwienia sprawy,
2) zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki,
3) zarządza podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
Przy wyznaczaniu dodatkowego terminu organ wyższego stopnia także związany jest zasadą szybkości, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Pozostałe czynności organu wyższego stopnia mają charakter prewencyjno – represyjny i wiążą się z wyjaśnieniem przyczyn zwłoki i ustaleniem osób winnych.
6. Przeciwdziałanie bezczynności
Realizacji prawa do szybkiego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej, a tym samym ochronie praw podmiotowych strony postępowania, służą następujące rozwiązania prawne:
1. instytucja sygnalizacji (art. 36 k.p.a),
2. instytucja zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub wyznaczonym przez organ (art. 37 k.p.a),
3. instytucja odpowiedzialności pracownika administracji publicznej (art. 38 k.p.a),
4. instytucja skargi na bezczynność organów do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi),
5. instytucja skargi o wymierzenie grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność (art. 154 p.p.s.a.).
Instytucja sygnalizacji polega na nałożeniu na każdy organ administracji publicznej obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ obowiązany jest podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie nawet w przypadku zwłoki spowodowanej przyczynami obiektywnymi - niezależnymi od organu.
7. Odpowiedzialność
Instytucja odpowiedzialności pracownika organu administracji w związku z powstaniem bezczynności należy do wewnętrznych form działania organu. Organ powinien wszcząć postępowanie o charakterze wyjaśniającym, którego celem jest ustalenie, który pracownik i z jakich (uzasadnionych bądź nie) przyczyn, nie dopełnił obowiązku załatwienia sprawy w terminie. Konsekwencją niedopełnienia tego obowiązku może być zastosowanie wobec winnych odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa (art. 38 k.p.a).
8. Skarga do sądu
Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w sądowym postępowaniu podważyć stanowisko tego organu.
Warunkiem wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia. Niezłożenie takiego zażalenia stanowi brak formalny skutkujący odrzuceniem skargi. Zasadniczy termin wniesienia skargi do WSA wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.
Przewidziany termin nie dotyczy skargi na bezczynność, ponieważ brakuje właśnie rozstrzygnięcia. Skargę taką można zatem wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności.
Po rozpoznaniu skargi sąd ją uwzględnia lub nie. W razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Jeżeli natomiast sąd uwzględni skargę na bezczynność, to zobowiązuje organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź dokonanie czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności mimo upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. W takim przypadku strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Ustawa nie ogranicza wniesienia skargi żadnym terminem, należy w związku z tym przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, nie później jednak niż do wykonania wyroku albo wydania aktu lub podjęcia czynności.
Wymierzona organowi grzywna może sięgać do wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Bardzo ważnym uprawnieniem osoby, która poniosła szkodę wskutek niewykonania przez organ orzeczenia sądu, jest prawo żądania odszkodowania od tego organu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.
Tekst pochodzi ze strony internetowej projektu "Zapobieganie bezczynności organów administracyjnych. Pozarządowa koncepcja rekonstrukcji prawnej" realizowanego w ramach Priorytetu V Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - Dobre rządzenie, Działanie 5.4 - Rozwój potencjału trzeciego sektora, Poddziałanie 5.4.2 - Rozwój dialogu obywatelskiego.