Nie udawajmy, że instytucje globalne w imieniu wszystkich państw świata i w ich wspólnym interesie wprowadzą dobre rozwiązania. Z Martinem Dauntonem rozmawia Sebastian Stodolak.

Martin Daunton, historyk gospodarki z Uniwersytetu Cambridge, autor książki „Economic Government of the World” / Materiały prasowe / Fot. Mat. prasowe
Polska nie może się dogadać z Ukrainą w kwestii handlu zbożem. To tylko jeden z przykładów napięć, które popychają dzisiejsze rządy do gospodarczego protekcjonizmu. Protekcjonizm w latach 30. XX w. doprowadził do wojny światowej. Do czego doprowadzi teraz?

Ma pan rację. Jesteśmy w krytycznym momencie dla przyszłości światowej gospodarki. Sto lat temu do wojen handlowych wykorzystywano przede wszystkim narzędzia celne. Potem państwa porozumiały się i cła ograniczyły. Dzisiaj wojny handlowe toczy się z pomocą narzędzi pozataryfowych, np. z pomocą reguł fitosanitarnych czy subsydiowania własnego przemysłu. Chiny dotują swój przemysł solarny, USA również sięgają po to narzędzie w ramach ustawy o zwalczaniu inflacji. Dotacyjne wojny handlowe mogą być bardzo niebezpieczne, mogą prowadzić do odrodzenia się gospodarczych nacjonalizmów, a te w przeszłości wpędzały kraje w problemy wewnętrzne, co przekładało się na wzrost agresywnych postaw. Musimy ten dotacjonizm jakoś opanować.

Ale skąd w ogóle bierze się to przekonanie, że dotacje mogą być dobre dla państwa? Bo w to właśnie zdają się wierzyć i politycy, i ich wyborcy.

Myślę, że z doświadczeń państw azjatyckich takich jak Korea Południowa, które w opinii wielu skutecznie wdrażały różne programy protekcjonistyczne, ale także z historii kapitalizmu jako takiego. Mój były kolega z Cambridge Ha-Joon Chang w książce „Kicking Away the Ladder” mówi o brytyjskiej hipokryzji. Anglicy w pierwszej fazie rewolucji przemysłowej odnieśli sukces gospodarczy nie dzięki wolnemu handlowi, lecz dzięki dotacjom np. do lnu czy bawełny. Dopiero gdy się rozwinęli, zaczęli promować wolny handel, czyli – jak w tytule – odpychać drabinę. Rozciąga się to na rozwój gospodarczy jako taki: ma on następować poprzez selekcję i subsydiowanie sektorów wzrostu. Tego typu spojrzenie na gospodarkę jest dość popularne i prowadzi m.in. do odrzucenia stawiającego na liberalizację konsensu waszyngtońskiego.

To źle czy dobrze?

To bardzo interesująca i nierozstrzygnięta debata.

Ale same dotacje są błędem?

Według mnie tak. Tu porozumienie powinno przebiegać ponad podziałami. Neoliberałowie powiedzą, że ten dotacjonizm to kolejny przykład nieskutecznej ingerencji państwa w mechanizmy rynkowe, z kolei osoby nastawione lewicowo stwierdzą, że to po prostu kolejna forma przeniesienia ryzyka z sektora prywatnego na społeczeństwo oraz marnotrawienia środków publicznych przez prywatny biznes.

O tym, że dotacje nie mogą być instrumentem powszechnie stosowanym przez wszystkie państwa, decyduje jednak chyba przede wszystkim matematyka? Nawet jeśli jakiejś firmie czy branży mogą pomóc w rozwoju, to nie mogą pomóc wszystkim naraz.

To prawda. Niestety obecne trendy grożą powrotem do polityki „zagłodzenia sąsiadów” (ang. beggar thy neighbour), podważania sensu współpracy i korzyści płynących z przewag komparatywnych. Niedawno wygłosiłem przemówienie na WTO i w zakulisowych rozmowach pobrzmiewał brak wiary w to, że można zapobiec tej spirali destrukcyjnych polityk. Dziś nikt nie ma na to pomysłu. W latach 30. XX w. zrobili to Amerykanie, m.in. sekretarz stanu USA Cordell Hull, który przeforsował wielostronne porozumienie o wolnym handlu.

Jest pan historykiem. Wspomniał pan o rewolucji przemysłowej i angielskiej hipokryzji. Czy słuszna jest teoria, zgodnie z którą potęga Anglii powstała dzięki wyzyskowi kolonialnemu?

W książce „Slavery, Capitalism and the Industrial Revolution” (Niewolnictwo, kapitalizm i rewolucja przemysłowa) Maxine Berg i Pat Hudson pada teza, że źródłem rewolucji przemysłowej był handel niewolnikami i szeroko rozumiana gospodarka kolonialna. Jest w tym ziarno prawdy, ale autorki mają tendencję do wyolbrzymiania znaczenia dynamiki zewnętrznej w relacji do dynamiki wewnętrznej. Na przykład o brytyjskim przemyśle miedziowym powiedzą, że rozwijał się dzięki sprzedaży miedzi armatorom z Karaibów, którzy wykorzystywali ją na statkach transportujących cukier z plantacji. Tymczasem przecież miedź była także wykorzystywana szeroko na rynku wewnętrznym, do wyrobu garnków i patelni, i innych urządzeń gospodarstwa domowego. Trzeba rynki krajowy i wewnętrzny porównać, by ocenić, który z nich miał większe znaczenie dla rozwoju danej branży. Ciekawym przykładem jest rynek tekstyliów, bo on też – choć pod innym kątem – pokazuje, jak ważna jest dynamika wewnętrzna. Wielka Brytania nałożyła cła importowe na tekstylia z Indii i dzięki temu rozwinął się brytyjski przemysł tekstylny. To była wewnętrzna decyzja polityczna, by wspierać raczej producentów krajowych niż kupców z Kompanii Wschodnioindyjskiej, którzy chcieli importować tanie indyjskie odpowiedniki do Anglii. Porównajmy to z Holandią. Tam wygrali kupcy i mieli możliwość taniego importu, co z kolei zniszczyło lokalny przemysł tekstylny. To, czy wyszli na tym lepiej czy gorzej, nie jest wcale oczywiste.

A z punktu widzenia zwykłego obywatela tych państw?

Na początku XVIII w. to w Holandii mieliśmy najwyższy poziom życia w Europie. W XIX w. na prowadzenie wysunęli się Brytyjczycy. Można argumentować, że Holendrzy utknęli na pewnym poziomie rozwoju i nie umieli przebić tej granicy, a Brytyjczykom się to udało dzięki opisanej na przykładzie tekstyliów substytucji importu i otwieraniu rynków dopiero wtedy, gdy przemysł krajowy był już tak rozwinięty, że mógł eksportować.

I to cała tajemnica?

Nie. To jej część. Douglas North mówił o tym, jak ważne dla rozwoju są instytucje wewnętrzne danego państwa, np. poziom ochrony praw własności. Ja powiedziałbym, że do rozwoju gospodarczego przyczynia się także arbitraż między prawami własności, który odbywa się w ramach systemu politycznego. Można sobie wyobrazić, że zbyt mocno chronione prawa własności blokują wzrost. Ktoś ma np. prawo postawić na rzece tamę, która zablokuje transport towarów. W ramach systemu politycznego dochodzi do renegocjacji systemu praw własności i według mnie jest to także częścią wyjaśnienia sukcesu Anglii. Inna część tego sukcesu to podatki i sukcesy w wojnie z Francją.

To znaczy?

Wielka Brytania tak skonstruowała swój system podatkowy, że była w stanie finansować wydatki na wojsko bez tworzenia niepotrzebnego długu i bez wywoływania niepokojów wewnętrznych. We Francji to się nie udało. Jej system wymuszał zadłużanie się i generował napięcia polityczne. Gdy państwo ma dobry system finansowania swoich przedsięwzięć, a jednocześnie utrzymuje system finansowy zapewniający gospodarce płynne kredytowanie, na pewno pomaga to rozwojowi.

A co w ogóle sprawiło, że rewolucja przemysłowa wystartowała? Też polityka państwa? Profesor Deirdre McCloskey w „Burżuazyjnej godności” mówi raczej o zmianie mentalności społecznej na „proinnowacyjną” i przedsiębiorczą.

Jest w tym ziarno prawdy. Przychyliłbym się też do argumentów Boba Allena, profesora historii gospodarczej z Uniwersytetu Nowojorskiego w Abu Zabi, który przekonuje, że większość innowacji bierze się nie tyle z danych naukowych, ile od „wykwalifikowanych rzemieślników” – innowacje to wynik nauki poprzez działanie w odpowiedzi na zmienne otoczenie. To ma duże znaczenie w kontekście wybuchu rewolucji przemysłowej akurat w Anglii. Francuzi i Holendrzy mieli rozwinięty system gildii kontrolujących dane technologie i branże. Anglia ich nie miała. System cechowy nie krępował rynku i pozwalał lokalnym rzemieślnikom na przeprowadzanie eksperymentów we własnych społecznościach. Kolejna rzecz, na którą zwraca uwagę Allen, to epidemia czarnej śmierci w XIV w., która zmieniła stosunek kapitału do pracy na korzyść tej drugiej.

Ale zmieniła to w całej Europie, nie tylko w Anglii.

Otóż to. Więc musiał zagrać jeszcze jakiś czynnik związany z dynamiką wewnętrzną. I to być może były właśnie kwestie związane z brakiem systemu cechowego na Wyspach. Ale oczywiście są konkurencyjne teorie. Niektórzy twierdzą, że innowacje rewolucji przemysłowej to w dużej mierze wynik presji, by produkować maszyny, z których mogłyby korzystać także kobiety i dzieci, aby zastąpić pracę mężczyzn. Według mnie jednak żadna jednoprzyczynowa teoria nie jest dobra. Ja to widzę tak: Wielka Brytania dzięki potężnej marynarce wojennej przejmuje od Holendrów i Francuzów inicjatywę w handlu międzynarodowym, Londyn staje się centrum finansowo-kupieckim, nie ma tam potężnych cechów, tylko społeczności rzemieślników, którzy ze sobą konkurują w warunkach większej wolności, ale także w systemie politycznym, który renegocjuje prawa majątkowe. Rewolucja przemysłowa to mieszanka przyczyn.

Wielu ekonomistów zwraca uwagę, że kapitalizm w pierwszych dekadach XIX w. przyniósł wzrost gospodarczy i obniżkę standardów życiowych, które dopiero potem zaczęły rosnąć. Czy późniejsze sukcesy usprawiedliwiają pierwsze ofiary?

Historia uczy nas, że aż do 1800 r. ludzkość żyła w pułapce biedy. Rozwijała się bardzo powoli, a gdy już się rozwinęła, następowały jakieś kataklizmy w rodzaju wielkich epidemii, które wymazywały wszystkie osiągnięcia. Dzięki rewolucji przemysłowej byliśmy w stanie wydostać się z tej pułapki jako cywilizacja. Gdyby nie to, żylibyśmy pewnie na bardzo podstawowym poziomie egzystencji. Nie próbowałbym więc zatrzymywać kapitalizmu, tylko kontrolować jego efekty uboczne poprzez wprowadzenie reform społeczno-gospodarczych. W rzeczywistości zaczęły być one wprowadzane dopiero w latach 40. XIX w., a mogły być znacznie wcześniej. Gdyby tak się stało, zwykły członek klasy robotniczej szybciej zacząłby korzystać z owoców systemu. Warto zwrócić uwagę, że polepszenie bytu angielskiego robotnika było skorelowane z pogorszeniem bytu robotnika z Indii. Jest to koszt wyborów politycznych, które chroniły przemysł angielski. Jeszcze w 1800 r. robotnik w Bengalu żył na poziomie podobnym do robotnika w Anglii. Potem nastąpiła wymuszona polityką Wielkiej Brytanii deindustrializacja Indii i poziom życia stanął tam w miejscu. Gdybym był u steru „rządu światowego”, zastanawiałbym się, jak zapewnić bardziej równomierny rozkład korzyści z uprzemysłowienia. Jak zrównoważyć krajowy dobrobyt gospodarczy z międzynarodowym dobrobytem gospodarczym?

A propos rządu światowego, wydał pan w tym roku książkę zatytułowaną „Światowy rząd gospodarczy”...

Brzmi złowrogo, prawda?

I to jak!

Wolałbym słowo zarządzanie (governance) zamiast rząd (government), ale mój wydawca się uparł, że tak będzie lepiej ze względów marketingowych. Zgodziłem się, zwłaszcza że tego terminu używał również Keynes, a kim ja jestem, żeby się z Keynesem nie zgadzać? (śmiech)

Ale mamy ten światowy rząd gospodarczy czy nie? To ważne pytanie dla teorii spiskowych.

Niestety nie o tym jest ta książka. Chodzi w niej o dynamikę relacji między nacjonalizmem gospodarczym a internacjonalizmem – o to, jak zmienia się ona w czasie i jak wygląda tworzący ją proces decyzji politycznych. Jak wolny handel walczy z protekcjonizmem, przepływ kapitału z jego kontrolą, aktywna polityka pieniężna i gospodarcza z ideą małego rządu. Sytuacja nigdy w historii nie była zero-jedynkowa. W różnych momentach różne państwa dokonują różnych wyborów co do miksu tych polityk. I tak w odpowiedzi na nacjonalizm gospodarczy lat 30. XX w. i II wojnę światową powstały instytucje systemu z Bretton Woods, wszystkie te międzynarodowe ciała z Bankiem Światowym na czele. One rzecz jasna nie są rządem, ale mają wpływ na zarządzanie światową gospodarką. Ważna jest ich struktura i to, kto podejmuje w nich decyzje. Czy do grona decydentów wchodzą państwa niekapitalistyczne? Jeśli tak, to w jaki sposób wpływają one na ryzyko geopolityczne. Łagodzą je czy zaostrzają?

Może po prostu w dzisiejszym świecie nie ma liderów, którzy mieliby wizję silniejszą i szerszą niż wizja wygrywania najbliższych wyborów?

Tworząc je, podjęto pewne decyzje, które miały wpływ na to, jak dystrybuowano potem światowy produkt gospodarczy. Gdyby wzięto pod uwagę głosy z Azji, Ameryki Łacińskiej czy Australii domagające się sprawiedliwości dystrybucyjnej, instytucje te promowałyby inne polityki niż zwykłe otwarcie rynków.

A tak mieliśmy przez dekady konsensus waszyngtoński i neoliberalizm. Do tego pan zmierza?

Jako historyk chcę ustalić, jakie dokładnie siły wykreowały okoliczności gospodarcze, w których się teraz znajdujemy.

Zrozumienie to jedno, a ocena to drugie. Jak ocenia pan działanie instytucji międzynarodowych?

Szczerze mówiąc, traciły one z czasem na znaczeniu. WTO to organizacja dzisiaj umierająca. MFW nie było skuteczne w realizacji swoich celów, np. nie obroniło międzynarodowego systemu pieniężnego przyjętego po wojnie. Bank Światowy szybko został przejęty przez bankierów z Wall Street i dzisiaj nie wiadomo, co właściwie jest celem tej instytucji. Organizacje i organy, które są tworzone w ostatnich dekadach – G20 czy G7 albo BRICS – to właściwie kluby dyskusyjne państw, w dodatku bardzo podzielone.

Czyli rząd światowy nie istnieje, a zarządzanie ekonomiczne kuleje.

Owszem.

Co zatem zrobić, żeby się uporać z globalnymi problemami?

Trzeba budować koalicje chętnych. Jeśli jest jakiś problem, to zamiast czekać, aż dostrzegą go wszyscy, przekonać choćby garść innych państw do jego znaczenia i przystąpić do działania. Nie udawajmy, że instytucje globalne to jakieś realnie inkluzywne organy, które w imieniu wszystkich państw świata i w ich wspólnym interesie wprowadzą dobre rozwiązania. To myślenie utopijne. Czasami lepiej zacząć nawet od dogadania się na poziomie niższym niż państwa, np. na poziomie dużych metropolii. Weźmy globalne ocieplenie. Burmistrzowie kilku dużych miast mogliby ustalić między sobą, jak ograniczać emisje u siebie. Wystarczająco silne gospodarczo państwa mogą dogadywać się ze sobą w kwestii wprowadzenia podatku węglowego, a na import z państw, które tego nie zrobią, nakładać dodatkowe opłaty. Te koalicje mogą przebiegać na różne sposoby i mieć różną skalę, ale chodzi o to, by powstawały. Wtedy coś osiągniemy.

Pańskie podejście, które nie dopuszcza natychmiastowej, skoordynowanej globalnej akcji wymierzonej w zmiany klimatu, będzie bardzo rozczarowujące dla ludzi, którzy chcieliby tego rodzaju działania.

Być może, ale oglądając się na innych, nie osiągniemy nic.

Czy globalne instytucje są demokratyczne?

Cierpią na deficyt demokracji, co powoduje, że mają problemy z priorytetami, co z kolei przekłada się na brak efektywności. MFW miał dbać o kursy walut. Zawiódł. Liga Narodów, a potem ONZ miały zapewnić światu bezpieczeństwo żywnościowe. Zawiodły. WHO miała zapobiegać pandemiom. Zawiodła, w przypadku koronawirusa w dużej mierze dlatego, że była zależna od Chin.

W Polsce takie „marki” jak MFW czy Bank Światowy mają bardzo złą opinię wśród tzw. zwykłych ludzi.

Każdy kraj ma z nimi swoje doświadczenia. Gdy zapytasz zwykłego Anglika o Bank Światowy, to raczej zrobi duże oczy i wzruszy ramionami. Trzeba przemyśleć, czy w ogóle obecny zestaw instytucji międzynarodowych jest tym właściwym.

Czy da się tak zaprojektować instytucje, by w końcu nie stawały się areną gry interesów największych mocarstw?

Nie mam pojęcia. Nie sądzę. Nikt nie wie, jak to zrobić. Myślę, że trzeba zaakceptować fakt, że instytucje międzynarodowe są właściwie przedłużeniem państw narodowych, a nie jakąś nową jakością. To zupełnie wbrew wizjom z lat 30. XX w. Takie ciała miały państwom narodowym zostawiać kulturę, tożsamość i język, ale zabierać zarządzanie gospodarką, wyłączać ją spod ich kurateli. To się nie udało i nie uda.

Czyli jesteśmy skazani na to, że zawsze najsilniejsze albo najsprytniejsze państwo będzie przejmować te instytucje i wykorzystywać do własnych potrzeb?

Być może.

Czy tworząc „koalicje chętnych”, powinniśmy wchodzić w układy z krajami niedemokratycznymi?

James Cleverly, były brytyjski minister spraw zagranicznych, powiedział o Chinach, że są zbyt duże, by je ignorować. Współpraca gospodarcza z takimi krajami rodzi jednak problemy natury moralnej, bo oznacza przyzwolenie na to, że np. łamane są tam prawa człowieka, występuje praca przymusowa… Być może więc koalicje chętnych powinny tworzyć się wokół zwalczania tych zjawisk – mogłyby one po prostu odmawiać handlu z państwami, w których to występuje. Motorem takich działań, jeśli mają być skuteczne, powinny być największe państwa. Oznacza to np. konieczność niedopuszczenia do wejścia Ameryki na ścieżkę izolacjonizmu polityczno-gospodarczego.

I te koalicje chętnych uratują globalny handel?

Żeby tak się stało, musiałoby istnieć przekonanie, także w biednych częściach świata, że to będzie korzystne dla wszystkich. Biorąc pod uwagę skalę nierówności, z którą się mierzymy, raczej do tego nie dojdzie. Państwa narodowe będą chciały dominować na swoimi gospodarkami, blokując możliwość ucieczki kapitału i walcząc gospodarczo z sąsiadami. Bezpośrednio po II wojnie światowej było inaczej. Przez pewien czas udawało się redukować nierówności i osiągać równowagę między kapitałem a pracą, co sprawiało, że gospodarcza współpraca międzynarodowa była łatwiejsza. I być może jest to problem kadrowy. Może po prostu w dzisiejszym świecie nie ma liderów, którzy mieliby wizję silniejszą i szerszą niż wizja wygrywania najbliższych wyborów? Weźmy takiego Roosevelta. Oczywiście w trakcie II wojny dbał przede wszystkim o interes USA, ale ten interes wówczas wiązał się z interesem całego globu. Joe Biden nie patrzy w ten sposób na świat i nie jest też zainteresowany restrukturyzacją instytucji międzynarodowych. Unia Europejska się zamyka i koncentruje na sobie. Chiny chcą zakładać własne kluby. Nikt nie wie, jak te procesy zatrzymać. ©Ⓟ

Materiały prasowe