Trudno jest dziś mówić o Unii Europejskiej bez nuty pesymizmu. W rezultacie rozlicznych kryzysów, w zasadzie niepowiązanych ze sobą, ale wzajemnie się wzmacniających, powstały obszary konfliktów politycznych, utrudniających podejmowanie decyzji, osłabiających zaufanie i poczucie solidarności. W połowie 2016 r. wiele pożarów zostało ugaszonych, ale nasz europejski dom nie jest w najlepszej kondycji.
Reklama
Instytucje, decydenci polityczni na wszystkich szczeblach zarządzania i coraz częściej zniecierpliwieni obywatele szukają rozwiązań, nierzadko stając po różnych stronach barykady. Frustracja dotyczy zarówno kierunku zmian, jak i ich tempa. Coraz trudniej jest przekonać ludzi do tego, że Europa nie jest źródłem problemów, ale jedyną szansą na ich rozwiązanie. Tym trudniej, że europejskie rozwiązania nie przychodzą łatwo. Sytuacja może się jeszcze bardziej skomplikować, jeśli nie przywrócimy bazy integracji europejskiej: zaufania i solidarności.

Reklama
Bezprecedensowa mobilizacja na rzecz reform jest faktem, jednak wola polityczna i apetyt na reformy wciąż są dalekie od masy krytycznej. Problemy wewnętrzne osłabiają zdolność Europy do skutecznego działania w kontekście globalnym w sytuacji, gdy zdolność Unii Europejskiej do dbania o interesy jej obywateli w skali globalnej jest obecnie jednym z najbardziej pożądanych dóbr wspólnych. Jako obywatelka Europy martwię się o Europę z niejednego powodu. Jako przedstawicielka europejskiej instytucji mam nadzieję, że Europa nie będzie dryfować miotana przez nieprzewidywalne zdarzenia. Chcę widzieć Europę, która podąża wytyczoną przez siebie drogą.
Towarzysząca integracji rezygnacja z oparcia jej na „finalité politique” (dokończenie integracji politycznej – red.) na rzecz stopniowych zmian pozostawiła kluczowe obszary integracji niedokończonymi. Kolejne kryzysy uderzały tam, gdzie kompetencji europejskich nie było lub były one ograniczone. Zbyt często również podejmowane działania nie wyprzedzały zdarzeń, lecz miały charakter reaktywny. Dotyczyło to także polityki zagranicznej, w szczególności wobec Rosji. W sprawach o dużych konsekwencjach społecznych przyjęte procedury miały charakter technokratyczny. W takich warunkach nie musieliśmy czekać długo na to, aby deficyt demokracji stał się problemem. W rezultacie rosnącej liczby problemów wymagających rozwiązań na poziomie europejskim Parlament Europejski podjął działania na rzecz zapewnienia demokratycznej legitymacji dla nowego zestawu reform. Jego dążenie, by stać się ponadnarodowym wymiarem europejskiej demokracji, okazuje się jednak trudnym wyzwaniem z uwagi na słabą obecność Europy w tożsamości obywateli.
Z przeglądu dość długiej listy problemów do rozwiązania wynika wyraźnie, że wiele z nich wymaga europejskiej współpracy, w szczególności wszędzie tam, gdzie problemy nie uznają granic państw. Wartość dodana rozwiązań europejskich wynika również z tego, że ograniczają one przestrzeń dla fałszywie rozumianych interesów narodowych, a także sprzyjają poczuciu solidarności. Deficyt demokracji ułatwił rozkwit populizmu i politycznej radykalizacji. Także w retoryce partii głównego nurtu można odnaleźć argumenty typowe dla języka grup radykalnych. Nieefektywność mechanizmu włączenia obywateli w proces podejmowania decyzji poprzez Europejską Inicjatywę Obywatelską stała się dodatkowym impulsem dla rosnącej skłonności do referendów. Przegapiliśmy moment, kiedy opinia publiczna przestała postrzegać europejską integrację jako oczywisty mechanizm rozwiązywania problemów, i trzeba było znowu zacząć Europę wyjaśniać, uzasadniać, promować.
Kryzysy wpłynęły na sposób podejmowania decyzji w Europie, na rolę instytucji oraz to, jak one współdziałają. W pewnym sensie jesteśmy świadkami okresu instytucjonalnej transformacji. Rada Europejska stała się instytucją zarządzania kryzysowego. Wiąże się to ze zmianą proporcji między rolą legislacji i coraz częstszym sięganiem po raczej miękkie metody koordynacji w sferze spraw ważnych dla funkcjonowania Unii. Poleganie na koordynacji zasobów narodowych w kluczowych obszarach integracji europejskiej przy braku solidarności oraz silnej woli politycznej nie potwierdziło swojej skuteczności. Towarzyszyło temu nierzadkie działanie ultra vires (poza zakresem kompetencji – red.), wchodzenie Rady w kompetencje legislacyjne, przy jednoczesnym przywiązaniu do raczej mało przejrzystego trybu podejmowania decyzji.
Rosnąca rola Rady Europejskiej odsłoniła niską jakość przywództwa narodowego. Na poziomie narodowym mogliśmy zaobserwować coraz słabszą polityczną zdolność do myślenia i działania w sposób proeuropejski, zanikające poczucie odpowiedzialności za wdrażanie prawa wspólnotowego, coraz słabsze administracyjne zdolności do respektowania zobowiązań europejskich. W środku kryzysu migracyjnego Komisja Europejska uruchomiła czterdzieści postępowań o naruszenia prawa związanego z polityką azylową.
Pytając, co dalej, warto zwrócić uwagę na pewien zaskakujący fakt. Ani głębokość, ani czas trwania kryzysów nie są postrzegane przez polityków jako silna legitymacja do przeprowadzenia głębokich i trudnych reform. W różnych obszarach integracji rośnie liczba spraw postrzeganych jako politycznie niemożliwe do rozwiązania. W przypadku strefy euro, czyli Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW), pojawiła się niewyobrażalna przed kryzysem mobilizacja na rzecz reform, jednak ich realizacja utknęła w połowie drogi. Ciągle poszukiwana jest politycznie akceptowalna równowaga między poziomem ryzyka a mechanizmem jego uwspólnotowienia.
Pojawia się pytanie, czy w ramach obowiązujących traktatów można dalej wzmacniać zarządcze kompetencje UGW, czy też trzeba sięgnąć do nowych ram prawnych. Wyzwaniem dla UGW jest zarówno jej architektura, jak i zakres wspólnotowego zarządzania. W obu obszarach potrzebne są zmiany. Jednak różnorodność preferencji politycznych nie pozwala na niezbędną reformę systemu. To prawda, że przepisy są udoskonalane. Wysiłki podejmowane w celu koordynacji działań osiągnęły niespotykany dotąd poziom. Jednak masa krytyczna zmian nie została jeszcze osiągnięta. Logika sankcji nie skutkuje. Kwestie związane z pokusą nadużycia nadal są wielkim znakiem zapytania.
Dokończenie budowy unii bankowej może być zagrożone brakiem woli politycznej. Zapobieganiu zakłóceniom równowagi makroekonomicznej poświęcamy mniej uwagi niż reakcjom na jej brak. Redukcja zadłużenia skupia całą uwagę kosztem antycyklicznosci polityki fiskalnej. Zaproponowana w Raporcie Pięciu Prezydentów rada fiskalna mogłaby stać się niezależnym organem kontrolnym polityki budżetowej, dając lepszą koordynację polityk fiskalnych oraz umożliwiając wspólny dla strefy euro kierunek polityki budżetowej. Cokolwiek zostanie zrobione, można zakładać, że decyzje dotyczące podatków oraz wydatków pozostaną w gestii państw członkowskich.
Reformy nie przynoszą jednak wzrostu PKB. Pomimo wszystkich nadzwyczajnych środków polityki monetarnej w wykonaniu EBC stopa inwestycji nadal pozostaje na poziomie niższym niż przed kryzysem. Lata niedostatecznego inwestowania doprowadziły do erozji kapitału produkcyjnego, włączając w to zasoby ludzkie. Europejski Bank Centralny sięgnął po narzędzia polityki, jakie dziesięć lat temu w zasadzie nie istniały. Ich lista jest długa. Wzrost gospodarczy pozostaje jednak nadal na niskim poziomie, a dynamika cen na poziomie dalekim od celu inflacyjnego.
Polityki strukturalne, których EBC domaga się od państw członkowskich, są niezbędne, aby zwiększyć potencjalny wzrost, ale także pobudzić popyt. Jednak korzyści z ich wdrożenia nie wystąpią od razu, natomiast związane z nimi koszty należy ponieść już dziś. Stąd niska skłonność do podjęcia tego typu działań. Także polityka fiskalna na poziomie narodowym, służąca wsparciu zagregowanego popytu, ograniczana jest poziomem deficytów i zadłużenia, ale także brakiem odwagi politycznej. Polityka monetarna nie będzie w stanie wygrać samotnej walki o wzrost poprzez dalsze poluźnianie polityki pieniężnej, ujemne stopy procentowe, redukcję spreadów, określanie rekomendacji czy sięganie po monetyzację długu publicznego i deficytu budżetowego.
Ciężkie czasy wymagają niekonwencjonalnych, daleko idących działań. Staje się oczywiste, że podążamy ścieżką zróżnicowanej integracji. Tego procesu nie można pozostawić spontanicznym zmianom. Jeżeli nastąpi niekontrolowany rozpad Unii, podzieli się ona na dwadzieścia osiem mało znaczących państw. Dlatego proces zróżnicowanej integracji musi zostać ujęty w system traktatowy, w ramach którego część państw będzie mogła nadal działać wspólnie na wszystkich płaszczyznach, podczas gdy pozostałe nie będą tak bardzo zaangażowane w pogłębioną integrację. Państwa, które są członkami UGW, będą wprowadzać wspólne mechanizmy oraz polityki w innym tempie niż te, które są poza obszarem wspólnej waluty. Wcześniej czy później powstanie nowy traktat, który to umożliwi i zaoferuje bezpieczne ramy działania, które nie zagrożą Unii dwudziestki ósemki. Musimy ocalić dotychczasowy dorobek, ale i nieustannie go rozwijać.
Dokończenie budowy unii bankowej może być zagrożone brakiem woli politycznej.