RIP vox populi. Francuzi chcą głosu

Gdy obywatele mają tylko głosować co parę lat, a pomiędzy wyborami milczeć, to czy to jeszcze demokracja? Takie pytanie coraz częściej zadają sobie nie tylko Francuzi.

Kurz po – jak orzekła Rada Konstytucyjna prawidłowym, ale według wielu Francuzów niedemokratycznym – przyjęciu ustawy o podniesieniu wieku emerytalnego nie chce opaść. Zdaje się, że dotarło to do części polityków ugrupowania prezydenckiego. W końcu Emmanuel Macron nie będzie już mógł się ubiegać o kolejną kadencję, a oni mają nadzieję pozostać na scenie. I wiedzą, że nie wystarczy do tego zaklinanie rzeczywistości za pomocą językowej ekwilibrystyki – ministrowie i sam prezydent uparcie mówią, że ustawę przegłosowano albo że przyjął ją parlament, choć zastosowana procedura z art. 49.3 konstytucji ucięła debatę, a głosowanie nad ustawą zmieniła w wotum nieufności dla gabinetu.

W szeregach partii La République en marche nieśmiało przebąkuje się o konieczności ponownego zbratania się z ludem. W maju niespodziewanie nowy pomysł na to, jak ugłaskać opinię publiczną (a może: jak nadać prawdziwą wagę głosowi ludu? – nie należy przecież zakładać, że każda propozycja polityka jest elementem cynicznej gry) zgłosiła przewodnicząca Zgromadzenia Narodowego Yaël Braun-Pivet. A gdyby tak wyznaczyć „dzień referendalny” i raz w roku głosować wszystkie ważne dla państwa i społeczeństwa sprawy? Na poziomie krajowym i lokalnym, jak to robią w Szwajcarii? Bo – jak mówiła na antenie radia Europe 1 – „widać, że narzędzie demokracji bezpośredniej, jakim jest referendum, nie działa. I że jest w tej sprawie praca do wykonania”.

Wypowiedź ta została zignorowana przez prezydenta Macrona, ale słuchaczom radia się spodobała. I zaczęła żyć własnym życiem w mediach. Wciąż bez reakcji głowy państwa. Tygodnik „Marianne” sugeruje, że pomysł odwołania się do głosu ludu pojawił się w otoczeniu prezydenta już jesienią 2022 r. Tuż po tym, jak Macron zdobył drugą kadencję, a następnie niemal natychmiast został przystopowany przez wyniki wyborów parlamentarnych, w których jego ugrupowanie niby wygrało, ale z za małą większością, by móc przechylać na swoją stronę szalę w najważniejszych głosowaniach (stąd zresztą konieczność używania procedury 49.3).

Referendum miało na nowo zbliżyć prezydenta i społeczeństwo. Ponoć anonimowy autor tego pomysłu podpowiadał, by zadać Francuzom takie pytania, na które „nie da się odpowiedzieć «nie»”. A ponieważ na mocy art. 11 prezydent może rozpisywać referenda „konsultacyjne”, ale nie ma żadnego obowiązku brać pod uwagę ich wyników, w razie przegranej mógłby powiedzieć: oddałem głos ludowi, ale decyzja według konstytucji należy do mnie. Gdyby zaś wygrał, mógłby twierdzić, że wciąż cieszy się poparciem większości. Autor tej propozycji ponoć już nie doradza Pałacowi Elizejskiemu.

Francuzi chcą głosu

Referenda są silnie obecne w tradycji polityki francuskiej, choć w bieżącej praktyce jakby mniej. I to nie tylko dlatego, że pierwsze – nazywane plebiscytami – zarządzili dwaj Napoleonowie (stąd funkcjonująca w świadomości nazwa „plebiscytów cesarskich” i niemiłe w republikańskiej Francji reminiscencje porewolucyjnego powrotu ancien regime’u). W V Republice sięgano po nie często, choć nie zawsze po to, by rzeczywiście sprawdzić, jaka jest opinia społeczeństwa na konkretny temat.

Tak naprawdę ostatnim, który traktował je poważnie, był prezydent Charles de Gaulle. Na jego czasy przypadły cztery referenda z dziewięciu zorganizowanych pod rządami obecnej – zresztą pisanej pod niego – konstytucji. Pod głosowanie wszystkich obywateli de Gaulle poddawał kwestie kluczowe, np. wyjście z Algierii czy sposób wyboru prezydenta. A kiedy w 1969 r. proponowane przez niego zmiany w Senacie nie zdobyły poparcia, wycofał się z życia publicznego, o czym zresztą wcześniej publicznie uprzedzał. Niektórzy odczytywali te zapowiedzi jako szantaż, ale ci, którzy go znali, twierdzą, że żywił dogłębne przekonanie, iż nie może „przewodzić ludowi”, który go nie popiera. Tak więc, gdy w niedzielę, 27 kwietnia, obywatele odrzucili – wcale nie najważniejszą w czasie jego rządów – reformę, w poniedziałek, 28 kwietnia, Charles de Gaulle podał się do dymisji.

Miał o tyle rację, że jak wskazują historycy i politolodzy, pytanie referendalne wcale nie było najważniejsze (ani wtedy, ani w kolejnych plebiscytach). Francuzi po prostu powiedzieli „nie” de Gaulle’owi, którego po 1968 r. mieli dość. I podobnie odpowiadali potem kolejnym prezydentom, tyle że ci nie widzieli już potrzeby, by przegraną uważać za powód do dymisji. Tak było choćby w 2005 r., gdy ogół opowiedział się przeciwko Jacquesowi Chiracowi i „europejskiej konstytucji”, którą następnie – po niewielkich zmianach – Francja i tak podpisała. Może i słusznie, bo jak mówił w wywiadzie telewizyjnym były prezydent Nicolas Sarkozy, nie można powiedzieć „tak” lub „nie” traktatowi, który liczy kilkaset artykułów. Za jego odrzuceniem byli zwolennicy skrajnej prawicy i radykalnej lewicy – choć z zupełnie innych względów. A sondaże opinii miesiąc przed głosowaniem i miesiąc po głosowaniu pokazywały poparcie dla UE na poziomie 60–70 proc.

Francuska konstytucja w ogóle nie przewiduje referendum z inicjatywy obywatelskiej. Takiego prawa domagali się cztery lata temu członkowie ruchu „żółtych kamizelek”, a teraz – po zmianach w prawie emerytalnym – żądanie dopisania go do ustawy zasadniczej pojawiły się z nową siłą. Przez moment wydawało się, że w sprawie emerytur może zadziałać furtka w postaci innej konstrukcji prawnej – referendum z inicjatywy wspólnej (lub dzielonej), Referendum d’initiative partagée, w skrócie RIP. Zainstalowała je w systemie politycznym nowelizacja konstytucji z 2008 r. (za Sarcozy’ego), a sam pomysł miał zatrzeć niekorzystne wrażenie po ratyfikowaniu traktatu lizbońskiego mimo przegranej w powszechnym głosowaniu. Tyle że furtka niby istnieje, ale pozostaje od początku zamknięta na cztery spusty.

Artykuł 11 konstytucji przewiduje, że zgłosić inicjatywę musi co najmniej 185 deputowanych i senatorów (jedna piąta parlamentarzystów), a poprzeć ją – co najmniej jedna dziesiąta obywateli mających prawo wyborcze (obecnie to nieco ponad 4,5 mln osób). Do podpisywania petycji stworzono zresztą specjalną stronę internetową. Jeśli te dwa warunki zostaną spełnione, nad propozycją powinno zagłosować Zgromadzenie Narodowe, na co ma sześć miesięcy. Jeśli tego nie zrobi, referendum powinien rozpisać prezydent. Gdyby inicjatywa przepadła w parlamencie (co wydaje się dość oczywiste, bo skoro trzeba było ją w ogóle podejmować, to nie dlatego, że sprawa cieszy się poparciem większości deputowanych), można z nią wrócić, ale dopiero po odczekaniu roku, i ponownie przejść całą żmudną drogę. Zapewne z tym samym mizernym skutkiem.

Wydaje się więc, że zapis o RIP jest – nomen omen – martwy i skonstruowany tak, by nie dało się z niego skorzystać. A jednak można było odnieść wrażenie, że tym razem to może się powieść. Inicjatywa w sprawie emerytur przekroczyła wymagane poparcie w parlamencie – podpisało się pod nią aż 272 deputowanych i senatorów (nic dziwnego – czym innym jest głosowanie za wotum nieufności dla rządu, a czym innym złożenie podpisu pod propozycją referendum, zwłaszcza że nieprzekonani do nowego prawa byli we wszystkich ugrupowaniach, tyle że uniemożliwiono im wyrażenie opinii i odrzucenie reformy zwykłą drogą parlamentarną). W sondażu pracowni Cluster17 dla tygodnika „Le Point” 71 proc. obywateli zgłosiło natomiast gotowość do poparcia petycji za przeprowadzeniem referendum. Co ciekawe, badanie ich preferencji politycznych wskazuje, że za opowiedzieliby się wyborcy praktycznie wszystkich kandydatów w ostatnich wyborach prezydenckich. Projekt połączył więc zwolenników diametralnie różnych opcji.

I tu pojawiła się przeszkoda. O RIP można wnioskować w ograniczonych kategoriach. Jest wprawdzie wśród nich mowa o kwestiach dotyczących ważnych społecznie spraw finansowych – a taki był pretekst zastosowania procedury 49.3 do reformy emerytalnej, następnie zaaprobowany przez Radę Konstytucyjną. Ta sama rada uznała jednak, że pytanie zaproponowane przez parlamentarzystów pod tę kategorię nie podpada. Uważa tak zresztą też wielu prawników. Faktycznie zostało ono bardzo niefortunnie sformułowane (najwyraźniej opozycja nie sięgnęła po opinie prawne): „Czy jesteś za przywróceniem wieku odejścia na emeryturę na 62 lata?”. Ponowny wniosek został nieznacznie zmieniony i ponownie odrzucony jako niekonstytucyjny, bowiem art. 11 mówi także, że nie można pytać obywateli o prawo, które weszło w życie na rok przed wnioskiem o referendum. Jak komentowano, najpierw było za wcześnie – bo prawo jeszcze nie obowiązywało, więc nie można było mówić o przywróceniu starego zapisu, a potem za późno – bo nowy system musi być sprawdzany przez rok. Jeszcze przed ogłoszeniem decyzji Rady Konstytucyjnej Olivier Dussopt, minister pracy, twierdził zresztą, że nie ma przeszkód, by w czasie między ewentualną zgodą rady na referendum a jego przeprowadzeniem nowe prawo zaczęło działać.

Wtedy właśnie oburzeni obywatele znowu wyszli na ulice, a przewodnicząca Zgromadzenia wpadła na pomysł „narodowego dnia referendalnego”.

Jak to robią najlepsi

Oczywiście nie przez przypadek w swojej propozycji Yaël Braun-Pivet odwołała się do modelu szwajcarskiego. Gdyby całe to państwo zmieściło się w Sèvres pod Paryżem, to Szwajcaria mogłaby tam leżeć jako odpowiednik wzorca metra dla tego, co nazywa się demokracją bezpośrednią lub partycypacyjną. Jednak tam akurat zainteresowanie udziałem w referendach jest mniejsze, niż bywało kiedyś. Na przykład w sprawie automatycznego wydalania cudzoziemców – przestępców w 2010 r. wypowiedziało się ponad 63 proc. obywateli, a w sprawie ustawy „Nie dla spekulacji żywnością” z 2014 r. – ok. 60 proc.

– W Szwajcarii referendum może mieć charakter fakultatywny lub obligatoryjny. To zależy od sprawy, której dotyczy: np. referendum dotyczące zmiany ustawy ma charakter fakultatywny, ale nowelizacja konstytucji wiąże się z obowiązkiem przeprowadzenia głosowania powszechnego. Trzeba wiedzieć, że referenda przeprowadza się na każdym poziomie demokratycznym: gmin, kantonów oraz całego państwa. Niesłabnącym zainteresowaniem cieszą się referenda krajowe w sprawach światopoglądowych i szczególnie istotnych dla życia obywateli, np. na temat dochodu podstawowego, religii czy obronności – tłumaczy dr Kamil Stępniak, wykładowca Centrum Prawa Szwajcarskiego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Nawet słabe wyniki w Szwajcarii to i tak dużo w porównaniu z frekwencją wyborczą w wielu krajach europejskich. Skąd bezprecedensowy – i na razie nigdzie niepowtórzony – sukces tej formy demokracji? – Po pierwsze, żeby obywatele chcieli wyrażać wolę bezpośrednio, muszą mieć pewność, że mają wpływ na rzeczywistość. Dlatego wyniki referendum powinny być dla władz wiążące. Nie może być tak, że pod jakimś pretekstem uznaje się, że owszem, społeczeństwo się wypowiedziało, ale my wiemy lepiej. A żeby tak się nie działo, najważniejsze są jasne reguły. Szwajcaria w najważniejszych referendach krajowych wprowadziła zasadę podwójnej większości. Oznacza to, że wynik jest obowiązujący, jeśli tak samo odpowiedziała większość obywateli i większość kantonów. Niweluje to różnice między mniej a bardziej ludnymi regionami. Zresztą sama instytucja referendum poniekąd stworzyła to społeczeństwo jako całość. Ludność poszczególnych kantonów używa różnych języków, różni się mentalnością. Na tyle, że pomysły, by stworzyć państwo unitarne, jak Polska czy Francja, się nie powiodły. Natomiast dochodzenie do wspólnych postanowień w procedurze demokracji bezpośredniej bardzo scaliło Szwajcarię i właściwie stworzyło poczucie wspólnoty. I tu dochodzimy do drugiego warunku powodzenia takiego modelu, a jest nim szczególna mentalność: poczucie odpowiedzialności za wspólne sprawy, gotowość podporządkowania interesów jednostki dobru całości, pewnego rodzaju kultura prawna. Zapewne właśnie dlatego próby przenoszenia szwajcarskiej instytucji referendum do innych krajów niespecjalnie się powiodły. Na przykład w nazywanym Szwajcarią Ameryki Urugwaju tylko część rozwiązań dotyczących referendum przyjęło się na stałe – mówi dr Stępniak.

A jak to się robi u nas

W Polsce referenda nie są popularne i nie wydaje się, by był to efekt słynnego „trzy razy tak” z 1946 r., gdzie wyniki były znane jeszcze przed przeprowadzeniem głosowania. Komuna sięgnęła po to narzędzie jeszcze tylko raz – w 1987 r. w sprawie reform gospodarczych zwanych „urynkowieniem”. W czasach najnowszych mieliśmy cztery referenda ogólnonarodowe – z szokująco niską frekwencją jak na wagę zadanych pytań. Rekordowo wysoką – ale wciąż tylko 58,85-proc. – odnotowano w referendum w sprawie akcesji do UE (dokładnie 20 lat temu). Warto pamiętać, że do wzięcia udziału w głosowaniu namawiał w 2003 r. nawet Kościół, a zniechęcające do tego partie polityczne można było policzyć na palcach jednej ręki. W referendum konstytucyjnym w 1997 r. udział wzięło zaledwie 42,86 proc. Bojkotowane, a dziś zupełnie zapomniane, referendum w sprawie jednomandatowych okręgów wyborczych z 2015 r. przyciągnęło poniżej 7 proc. wyborców. W większości spraw lokalnych natomiast polskie prawo wymaga konsultacji, a nie referendów (wyjątkiem jest odwoływanie pochodzących z wyboru włodarzy samorządów, a i tu niewiele głosowań miało moc wiążącą).

Czy to oznacza, że w przeciwieństwie do Francuzów nie chcemy demokracji bezpośredniej? W badaniu z 2014 r. 52 proc. Polaków opowiedziało się za zarządzaniem referendów w sprawie odwołania władz lokalnych każdorazowo, kiedy wniosek uzyska wystarczające poparcie, ale jednocześnie 51 proc. uważało, że władze powinny móc modyfikować program, którego realizację zapowiadały przed wyborami. Wygląda na to, że jesteśmy pragmatyczni w sprawach lokalnych. A co z pytaniami światopoglądowymi, ustrojowymi czy gospodarczymi? O te w Polsce może zawnioskować tylko władza ustawodawcza lub wykonawcza. A nie zrobiła tego od lat. I nie jest w tym odosobniona, bo jest to ryzykowne narzędzie – wystarczy przypomnieć, że nawet wnioskodawcy byli zdumieni wynikiem referendum brexitowego.

Prezydent Macron teoretycznie wypowiada się za referendami. W 2019 r. – na fali protestów „żółtych kamizelek” – twierdził na spotkaniach, że „to emanacja woli ludu”, którą popiera, co dziś wypominają mu media i youtuberzy. Teraz najwyraźniej zmienił zdanie. Kilka tygodni temu oznajmił, że nie zamierza ogłaszać referendum, ale „byłoby to całkowicie na miejscu w ciągu najbliższych kilku lat”.

Co jest demokratyczne

– W demokracji suwerenem jest lud, więc pytanie go o zdanie jest jak najbardziej zrozumiałe – mówi François Reynaert, komentator „Le Nouvel Observateur”. – Wielu twierdzi jednak, że nie byłoby dobrym pomysłem pytanie np. o małżeństwa jedno płciowe czy karę śmieci, bo nie wiadomo, co odpowiedziałoby społeczeństwo. Ja tak nie uważam. Dla mnie bardziej kontrowersyjne byłyby kwestie finansowe. Na przykład kto zagłosowałby za podniesieniem podatków? – dodaje.

„Czy referendum w sprawie brexitu było korzystne dla Wielkiej Brytanii?” – pyta retorycznie były prezydent Francji François Hollande w wywiadzie dla France Télévision. I nie ma wątpliwości, że „referendum powoduje społeczne podziały i to bardzo głębokie”.

Prawdą jest także, że przy wiążącym referendum stosunkowo niewielka część społeczeństwa (nawet ponad 50-proc. próg nadal niekoniecznie dawałby większość) narzucała swoje zdanie wszystkim. Tyle że dokładnie tak samo jest w demokracji przedstawicielskiej. Przy korzystnej ordynacji wyborczej – jak np. w Polsce – można uzyskać przytłaczającą większość w parlamencie, mając de facto niewielkie poparcie, i powtarzać slogany o „opinii suwerena”, nie pytając go o zdanie.

Jak mawiał Victor Hugo, „tłum często zdradza lud”. Jak je rozróżnić? I czy nie jest tak, że kiedy oczekuje się milczenia, do głosu dochodzi frustracja i społeczeństwo zmienia się w tłum, wychodzi na ulice, by – jak ostatnio we Francji – posuwać się nawet do rzucania koktajli Mołotowa? Opozycja nad Sekwaną nie ma wątpliwości: obywatele się wypowiedzieli, a władza ich nie słucha. Lewica proponuje zmianę konstytucji. Żeby politycy nie przypominali sobie o demokracji wyłącznie w ramach kampanii wyborczych. ©℗